机动地土地管理法范文

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第二条  开发区内的土地、滩涂、山、水、林及其他自然资源，均由经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）统一规划和管理。

第三条  任何单位和个人都必须服从开发区建设总体规划，不得擅自改变开发区内土地的地形地貌。

对于开发区内的文物古迹，应按中华人民共和国和山东省有关规定予以保护。

第四条  任何单位和个人在开发区用地，均须经开发区管委会批准并完备应办手续后方得使用。土地使用者对所用土地只有使用权，没有所有权。禁止买卖和变相买卖土地；禁止出租和擅自转让土地；不得随意动用、开采或破坏地上地下资源，违者应受法律制裁。

第五条  因建设需要征用土地、拆迁民房和其它建筑物的补偿办法，按照中华人民共和国和山东省人民政府的有关规定办理。

第六条  开发区的土地开发工程，可由开发建设公司投资兴办，也可吸收外资参与兴办。土地开发利用的收入、支出，由开发建设公司统筹安排。

第二章  土地的经营管理

第七条  在开发区内投资兴办各项事业需要用地的单位和个人，应凭国家机关按规定权限批准的文件、合同及投资兴办事业的有关资料，向开发区管委会提出用地申请，经批准后，由开发区规划建设部门核拨土地并与土地使用者签订使用合同。凡未经开发区管委会批准，直接与原使用土地的单位或个人签订的土地使用合同一律无效。

土地使用合同应订明：用地地点、面积、用途、期限、费额、交费办法、双方的权利和义务、罚则等。

第八条  自土地使用合同生效之日起，土地使用者应在开发区规划建设部门规定的时间内提出工程建设总体设计图纸、施工和投产计划，按期施工完成。无故拖延施工的，取消土地使用权，其已缴付款项不予退还。

第九条  土地使用者在用地范围内的一切建筑，均应符合中华人民共和国和山东省有关建筑规范、防火安全、文明生产和环境保护的要求。工程竣工后，须经开发区规划建设部门会同有关部门验收核准，方可投产使用。擅自投产使用的处以罚款；导致发生事故的，应赔偿损失、承担法律责任。

第十条  土地使用者对用地范围内的建筑物、构筑物和各项设施，未经开发区规划建设部门批准，不得任意拆除、改建、扩建、重建。

第十一条  土地使用者如需变更用地范围和用途，应按第七条规定办理手续。

第三章  土地使用年限和费用

第十二条  土地使用者在开发区投资兴办各项事业的用地年限，根据经营项目、投资额和实际需要协商确定。

最长使用年限为：工业用地四十年；商业、饮食服务业、种植业、畜牧业、养殖业用地二十年；文化教育、科学研究、医疗卫生、商品住宅、别墅、办公楼用地五十年；旅游事业用地三十年。

土地使用者按合同规定的用地年限期满后，如需延长，应报经原批准机关核准，予以续约。

第十三条  土地使用者兴办各项事业的用地，不论用新征土地或利用原有企业场地，均应缴纳土地使用费和场地开发费。

第十四条  土地使用费，由开发区管委会根据不同区域、行业和使用年限分类确定，每年每平方米收费标准（人民币）为：

（一）工业用地一元至一元三角；

（二）商业、饮食服务业、旅游建筑用地十一元至十五元；

（三）商品住宅、办公楼用地四元至六元，别墅用地六元至八元；

（四）露天游乐、种植业、畜牧业、养殖业用地三角至四角。

土地使用费的标准，自本暂行规定公布之日起，五年内不调整，以后根据实际情况予以调整。

第十五条  土地使用费从用地合同规定的使用时间起按年计收。第一日历年用地时间超过半年的按半年计收，不足半年的免收。如遇土地使用费调整时，则从调整的年度起按新标准缴纳。所收费用，由开发区管委会授权的部门负责收取和管理，专项用于开发区公用设施的维护、建设。

第十六条  场地开发费（含土地征用费、拆迁安置费、直接为企业配套的供水、供电、供气、供热、排水、通讯、道路、场地平整等公共设施应分摊的费用），由开发区管委会根据用地的不同区域、行业和年限确定。由土地使用者向开发建设公司缴纳。两年内付清者不计利息，超过两年缴付的部分，按银行流动资金贷款利率计收利息。

第十七条  土地使用费和场地开发费，由使用土地的企业缴纳；作为中国合营者投资的，由中国合营者缴纳。

第四章  土地使用费和场地开发费的减免

第十八条  在合同规定基建期限内按期或提前竣工投产的企业，基建期间的土地使用费，由开发区管委会酌情减收。

第十九条  属于技术特别先进或国内急需的项目，经市或市以上有关部门审定，由开发区管委会批准，可减收或免收土地使用费。

第二十条  开发区企业产品年出口额达百分之五十以上的，经开发区管委会批准，土地使用费可给予定期减免。

第二十一条  文化教育、科学研究、医疗卫生及社会公益等不以营利为目的项目用地，土地使用费免收。

第二十二条  一九八六年及以前、一九八七年、一九八八年在开发区投资兴办企业的，依次减收场地开发费百分之三十、百分之二十、百分之十；并分别给予免收土地使用费五年、四年、三年的优惠待遇。

第二十三条  因不可抗力或因其他特殊情况确实无法缴纳土地使用费者，经开发区管委会批准，免收当年的土地使用费。

第五章  公共设施

第二十四条  土地使用者用地范围内的道路、供电、供热、供水、排水、煤气管道和通讯设备，均应按规划要求和有关标准自费修建；与用地范围外各种公用管线相连接的安装费用，以及企业专用的厂外工程投资，也由土地使用者支付。

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在工程建设过程中经常会遇到不满足承载力要求及觉降变形要求的软地基，此时就必须对软地基进行处理，针对软土所有的含水量高，渗透性小等特点，动力排水固结法是较为经济适用的方法之一，排水固结是指给地基预先施加荷载, 以加快地基中水分的排出速度,同时在地基中设置竖向和横向的排水通道,排出软土中的孔隙水，使土体不断固结并发生沉降，同时提高土体的强度的一种地基处理方法，其具体的实现方法是将强夯法与排水系统相结合来处理软土地基，与其余的地基处理方法相比，动力排水固结法具有节约工期，造价低廉等优点，因而具备广阔的应用前景，下面本文就动力排水固结法来进行探讨并对其加固效果进行分析。

1 动力排水固结法加固机理

当土体受到夯击时，在强大的冲击能量作用下，土体被压缩，土体中的气相体积减少、孔隙水压力增大，同时，夯击点周围的土体出现裂缝，致使土体的渗透性能发生变化，在超孔隙水压力作用下，气体和孔隙水沿着这些裂缝排出土体旧。但是，由于这些裂缝并不是规则和连续贯通的，因而气体和孔隙水的排出并非很畅通，土体受扰动后强度降低，且需经很长时间才能恢复。所以，强夯加固效果不佳，动力排水固结法，是在对土体进行强夯之前将塑料排水板插入土体至强夯影响达到的深度，即在土体中增加了一个垂直的排水通道。当土体受到冲击荷载时，土体中的孔隙水压力增加，孔隙水可渗透到塑料排水板内，沿塑料排水板排出土体．通过缩短排水距离加快了孔隙水压力的消散和地基的沉降，防止土体产生液化，从而达到加固地基的目的。

2 工程概况

某工程建筑占地面积12.8 万平方米，地震设防烈度为7 度，场地地基分布有第四纪海陆沉积的耕土，淤泥，粉粘土及细中砂组成的软土层，具体的土层分布见表1所示

若不对该软土地基进行处理，则在建筑荷载及软土自重的双重作用下，临近地面18 米内土层可能会出现较大的沉降变形，相应的会给建筑桩基造成较大的负摩擦影响，使建筑出现沉陷事故，考虑到本工程的复杂程度以及软土层含有砂层，易于进行排水固结法的施作，故最终选择动力排水固结法对本工程的软土地基进行加固。

3淤泥软基处理方案设计

本工程淤泥质软土具有孔隙比大、含水量高、结构性强，灵敏度高等特点，软土地基稳定问题和次固结变形问题非常突出。经过经济技术对比分析，选择对地基土体扰动小(与强夯

法比)、工期短(与静力排水固结法比)、费用低的动力排水固结法处理方案。将强夯法的夯击机具与排水固结法中快速的排水体系有机结合起来进行软土地基处理，但又不是“插板+强夯”的简单组合(叠加)。通过设置水平排水体系和竖向排水体系，改善地基土的排水条件。软土在适量的静力(覆盖)、变化的动力荷载及其持续的后效力作用下，形成高水平的孔隙水压力梯度，在人工排水体系及土体微裂隙排水系统下，孔隙水压力发生多次升降，随着孔隙水不断排出，孔隙水压力逐渐消散，有效应力不断增长，孔隙体积减小，土的抗剪强度提高，工后沉降大大降低，地基土达到超固结状态。

4 地基处理方案设计

结合本工程地质情况与《地基处理手册》的有关规定，本工程拟采用水平及竖向排水系统，水平排水系统包括以下各部分：

1）砂垫层，采用中砂及石粉进行铺设，厚度选为0.8 米。

2）排水盲沟，采用布包碎石制成，在场地的中轴线处设一纵向的排水盲沟，并沿场地的横

向每隔一定距离（本工程选为50米）设置一横向排水盲沟，盲沟的坡度一般取为1%-2%，其底面最高处应低于砂垫层的底部10cm。

3）集水井，集水井是用于汇集横纵盲沟的排水量，故一般设置于纵横盲沟交接处，采用Φ12@200 箍筋与Φ12 纵筋形成钢筋滤水笼，滤料采用外填的砾石，滤网采用铁纱网或塑料网，滤水笼高于填土顶面的高度不应小于30cm，集水井的底部应低于盲沟至少30cm。集水井中的水采用抽水泵抽出，排至场地范围外50m 处，在完成地基的夯实后应持续抽水20天。横向排水系统采用SPD-II型排水板，插板机选用液压式，导管采用菱形导管，排水板的插入深度应到达淤泥层以下，间距不大于一米。考虑到本工程地质特性，拟采用少击多遍，逐级加能的强夯方法，先采用点夯式进行强夯，然后再采用普夯式进行强夯，点夯的间距按5mX5m 的正方形布置，夯击能由800 kN・m 逐步加大至1500kN・m，夯数次数选为两次，普夯的夯击能为1000 kN・m，夯数选为3次，在夯击的的过程中，应始终保证夯坑周围部分不会出现明显的隆起。在第一遍点夯击结束后应填入相应厚度的填土料，一般选用含砂量较多的土料，不得使用含生活垃圾的土料，在夯击整体结束后，采用振动式压路机对地基土进行碾压。

5填土垫层设计

在软黏土顶面设置一定厚度的表层硬壳层或者填筑一定厚度的填土作为施压垫层，作用是避免夯锤与软土直接接触，避免软土层产生较大的剪切变形；同时保证土体在动荷载作用下孔隙水压力的上升，随后在动静荷载联合作用后，孔隙水压力快速消散。施压垫层厚度≥1．0 m，采用砾质黏土或山土，也可采用砂或石粉；当采用晾干后再填筑的冲填土(含水量≤16％)时，要求其含泥量≤18％。

6 施工检测结果

在强夯完成后，对强夯后的地基土进行及时的监测，同时采取钻探取样的方法，对样品进行各方面的强度及荷载试验检测，地基处理效果分析如下：

3.1 孔隙水压力

在加固区内的不同深度处埋设孔隙水压力传感器，以实时监测各土层水压力随时间的变化情况，以此确定最佳的夯击间歇时间及加固深度。

3.3动力排水固结法处理地基前后土体的物理力学性能比较在经过动力排水固结法对地基土进行处理后，将处理前后的土体的物理力学性能进行了对比分析，分析结果如表3所示：

由表中可以看出，在经由动力排水固结法进行地基处理后，各层地基土的含水量降低，隙比减小，粘聚力及内摩擦角增大，压缩系数降低，压缩模量增大，这说明了动力排水固结法不仅可以对浅层的软土地基进行加固，也使得较深层的粉砂层土质得到了一定的加固效果。

7加固深度变化规律分析

动力排水固结法处理软基时，软土上部静力覆盖垫层削弱了冲击力对淤泥土层的扰动、侧向挤出和剪切破坏作用，对土的结构起到了很好的保护作用，同时保证施工机械和人员的行走安全。在夯击过程中，夯击能由浅向深传播和扩散，由于阻尼作用，夯击能的作用深度范围，称为影响深度，即此深度范围内孔压、土压、土体强度均有明显的变化深度。跟据研究，软黏土的有效加固深度指达到承载力设计要求与完成主固结沉降和减小次固结沉降确定的深度。由于软土含水量高、结构性强、灵敏度高，采用“先轻后重、逐级加载，逐层加固”的施工工艺，在浅层土体在静力和动力残余后效力作用下，孔隙水压力消散，土层固结。加大夯击能量，使夯能向深层传播，促使深层淤泥排水固结。因此，在夯击过程中，随着夯击遍数和夯击能量的增加，其影响深度也在不断扩大果。

8 结语

动力排水固结法可以有效的提高地基承载力，大幅度减小地基土质的含水量，降低孔隙比，增大土体粘聚力，同时动力排水固结法又具有成本低，施工简便以及效果显著等优点，这使得动力排水固结法在软土地基片时工程中具备了良好的应用前景，但由于当前还没有一套成熟的动力排水固结法理论体系，故而在当今的工程实际应用中还存在着诸多的问题，尤其在动力排水固结的计算方法上，很多工程人员因作了过多的简化而导致工程实施结果与计算出入很大，另外，土中的孔隙水具备粘滞特性，而我们在设计过程中则是将它作为理想流体考虑，这些都会导致设计方案与实际的相偏离，如何解决这些问题，从而做出一套较完善的动力排水固结方案的理论体系，仍是一个值得广大工程技术人员深入研究的课题。

参考文献

1贾敏才;王磊;周健砂性土宏细观强夯加固机制的试验研究[期刊论文]-岩石力学与工程学报 2009(增1)

2.董伟;闫澍旺;冯守中采用强夯置换墩加固湿地中高速公路路基的研究[期刊论文]-岩石力学与工程学报 2009(增

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3.周红波;卢剑华;蒋建军动力排水固结法加固浦东机场促淤地基试验研究[期刊论文]-岩土力学 2005(11

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农村宅基地虽然单户面积不大，但总面积非常大，非法占用耕地数量较多，很多地方农村个人违法违规建房用地总面积不亚于项目违法建设用地面积。因此，农村宅基地管理比较棘手，存在的问题很多，主要问题有以下三个方面：

（一）农村建房布局散乱。近年来大多数农户建房都不在乡村的统一规划下进行，在选址和建筑规模上存在着很大的随意性，见缝插针，哪里地势好、交通方便、位置优越或者是“风水好”就在哪里建，造成新房旧宅斑驳错杂，房子大小、高矮参差不齐，形状不规则，巷道不通畅，有的连巷道都没有，极为混乱。从而在通行、通风、采光、排水等方面引发了一系列社会问题，邻里矛盾纠纷多，卫生条件差，交通不便。村民为了寻找一个舒适的居住环境，就到村庄建新房，有的甚至“开天窗”，把房子建在基本农田保护区中央，出现“修建一座楼，损坏一片田”的现象。既影响村容村貌，又影响团结和社会稳定，同时还严重浪费了土地资源。

（二）违法占地屡禁不止。从调查了解发现，农村个人违法违规占地建房主要有以下几种形式：一是未批先建。二是少批多占。三是一户多宅。村民建新房后未拆旧房，也不愿拆旧房，有的邻居跟他买他都不卖。旧房有的闲置，有的堆放杂物，有的则让老人“坚守阵地”，“一户两宅”、“一户多宅”现象比较普遍；四是异地建房。就是指不在批准地点建房，批甲地建乙地。

（三）监督管理困难重重。农村宅基地监督管理的困难有以下方面：一是涉及面广，群众不配合。。二是监督人员少，经费保障少。三是执法程序复杂，执行难到位。按规定，农村个人建房执法只适用一般程序，办案程序复杂，调查取证难，时间长，成本高，办一个违法地占案子少则一两个月，多则一年半载，一年办不了几个案。案子办完之后执行起来又次不是件容易的事，阻力大、成本高。在拆除非法占地兴建的房屋时威胁或殴打执法人员、拆除后全家住到国土局（所）或者是上访的现象时有发生。

二、几点建议

针对以上问题结合我所工作实际及经验，经过认真思索，提出如下几点建议：

（一）全面加强土地管理法律法规宣传。群众对土地管理法律法规的知晓程度，对规范农村宅基地管理有着很重要的作用。要进一步做好土地管理法律法规宣传工作，向广大农村普及有关法律知识，增强农民法制观念，提高群众对规范宅基管理、节约集约用地、保护耕地的必要性、重要性的认识。加大耕地保护工作的宣传，使广大农民常怀“命根”意识，把保护耕地作为自觉行动，努力做保护耕地和抵制破坏耕地行为的带头人和主人翁。同时还要加强乡镇和村组干部的培训，要通过他们直接向群众宣传和解释土地管理法律法规及政策，增强守土有责意识，最大限度地发挥乡镇、村、组干部在农村宅基地管理中的积极作用。

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中图分类号：S-1 文献标识码：A

1 土地的性质所决定

《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的除外，属于农民集体所有，宅基地和自留地，属于农民集体所有”，《吉林省农村土地经营管理条列》第三条“本条例所称农村土地是指乡（镇）、村、组（社）农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及依法用于农业农田水利用地，养殖水面和“四荒”等其他土地，“四荒”是指未开发和利用的荒山、荒沟、荒地、荒滩”；土地的所有权确定后，在使用上，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“农民集体所有土地由本集体管理组织成员承包经营，承包期为30年”。当土地被征占时，所发放土地补偿费是集体所有的土地被征占后造成土地所有权丧失而取得的补偿金，该补偿因土地的性质决定属于集体所有的共有财产，归集体经济组织范围内的劳动者所有，其受益主体是集体经济组织内部全体成员。

2 土地的经营所决定

2.1 家庭承包

1982年中央指出农村土地落实联产承包责任制，1996年土地延包之后，相关的政策法规相继出台，地方的法规政策也相继而配套产生，《吉林省农村土地承包管理条列》明确阐述了家庭承包和其他方式承包，第七条“农村土地承包经营必须依法订立书面合同”；也就是说使用集体土地都必须依法订立书面合同，否则都是不合法行为。《中华人民共和国农村集体土地承包法》第三条农村土地的承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。第十六条二款“承包地被依法征用、占用后，有权依法获得相应的补偿”；从这部法律的上述2条规定上看，农村土地的经营方式是家庭承包，家庭承包的土地被征占时才有权依法获得相应的补偿，不具备这个条件的土地被征占时就不能获得补偿。

2.2 非平均承包的土地

非平均承包的土地，是指农村集体经济组织依法预留的机动、依法收回的土地以及集体开垦的土地，依法发包给农户或其他单位和个人使用，依据《吉林省农村土地承包经营管理条列》第二十三条机动地的发包的期限一般为1a，最长不得超过3a，这部分土地被征占时其补偿承包者无权获得，因他不属于家庭承包，不符合上述法定要件，也就不享有承包地被征占后获得土地补偿的权利。农户在承包地上扩边展沿及在其属于集体土地的范围内私自开垦的土地，这部分土地被依法征占时，也是一样拓荒者也无权获得补偿。

3 补偿费的政策决定

3.1 法律规定

《中华人民共和国农村集体土地承包法》第十六条二款“承包地被依法征用、占用后，有权依法获得相应的补偿”；之规定农户平均承包的农村集体土地被征占时，有权获得相应的补偿。这是法律赋予以家庭方式承包集体土地的承包方的权利，而其他方式承包的农村集体土地则没有这样的规定。

3.2 政策规定

《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电[2009]28号）规定，征地补偿费的分配范围是指失地农户或集体经济组织成员。及“本意见实施后征地以其承包方式的农村土地和集体所有道路、沟渠等土地补偿费，安置补助费，80%用于农户分配，20%留归集体经济组织”；并且该文件的明确阐述了分配范围和对象、分配资格等。也就是说失地农户或集体经济组织成员是征地补偿费的分配对象。

4 安置补助费收益主体的保障性决定

安置补助费是指国家在征用土地时，为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活，所给予的补助费用，是国家征收集体土地后，为保障失地农民的基本生活，解决因土地被征用而产生的剩余劳动力的安置问题而发给征地单位的专属款项，只能补助给失去土地的农村集体组织及其成员，由于以家庭承包方式承包的农村土地对每位集体经济组织成员是均等的，有时是他们的唯一生活来源，他具有极强的福利性质和社会保障功能，安置补助费既能有效的解决失地农民的就业问题，也可以保持失地农民的原有生活。而其他方式承包或开垦耕种的土地属于商业性质，是通过招标、拍卖、公开协商等方式获得的土地承包经营权，承包方既可以是集体经济组织成员，也可以是集体经济组织以外的单位和和人，不存在因土地被征占而发生的损失（失地），可以通过领取地上附着物和青苗补偿费的到弥补。当集体经济组织采取其他方式发包的土地被征占时，是村民平均土地拥有土地量的减少，需要安置的是失地的全体村民，而非其他方式承包农村土地的承包方。

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一、农村土地闲置的现状和原因分析

（一）闲置土地的现状――以贵州省金沙县源村镇为例

源村镇内共辖8个行政村（社区），即：源村村、农庄村、普惠村、群星村、石板村、石刘村、岩底村、建国村。每村具体情况如下：

如上图所示：在源村镇的8个行政区中，几乎每个村的土地闲置面积都占了很大一部分，甚至有两个村落的闲置地面积已超过总耕地面积的一半。据笔者调查所知，一个行政村中的几百户人家，几乎家家都存在着土地闲置的现象，其中有的已迁出所在村民小组，且房屋已拆，还有的将房屋卖给本村农户。总的来说，每户人家荒置的土地面积从几亩到十几亩不等，大多的地方都出现了成片荒芜的状态。

（二）土地闲置的原因

从宏观的角度来讲，有政府、经济层面的原因。随着社会主义新农村建设的快速开展，调整建设规划，农村开发建设投资不合算，项目被搁置下来；在农村规模基础设施建设中，项目土地被占用，没有及时得到补偿用地，或者补偿用地不宜及时开发，从而造成土地闲置。

从微观角度讲，最主要的原因即是大量农村劳动力向城市的转移。这一现象带来了许多社会问题，如空巢老人、留守儿童，当然也包括土地闲置；另外，土地太过于偏远，种植难度大；土壤贫瘠，成本高收益少；灾害严重，种植以后还来不及收割就已经被消灭殆尽，使农户不得不放弃耕种；还有的家庭由于人员少劳动力少，也无力耕种；户口迁出也是原因之一。在这些原因当中，笔者认为最根本的一个原因就是随着我国经济快速提升和第二、第三产业的蓬勃发展，劳动力需求量大大增加，导致农村劳动力大量涌入城市，外流现象普遍。

二、农村闲置土地引发的法律问题

土地闲置的原因是多方面的，正如前面所讲到的，大量的劳动力外出，户口向小城镇小县城的迁移，这只是一个相对短暂的稳定状态，当大量的劳动力返乡，户口迁出的家庭愿意继续承包土地，而政府根据相关法律规定收回发包土地时，就会产生一系列冲突。

（一）人地分配不均，流转不予保护

我国《物权法》规定，土地承包经营权为三十年，但是大多地区相关政策措施并未跟上。就目前所发放的林权证来说，有的官员认识不到其重要性，他们只为确权而确权，只为完成任务。并未亲自调查和调整范围，使得林权证上的范围根本不正确，把别人家的划给自家，而真正属于自家的又未在证上。这对土地承包经营权证的发放也是一大警示，这也反映出土地承包经营权证的发放还存在一定的时间阻碍，并不能一蹴而就。我国法律规定土地可以依法流转，流转形式包括出租、互换、入股、转让等，但是当前农村的相关措施却并未跟上。如土地承包经营权证至今未发放，即使现在发放，已存在一定不足，因为普遍存在土地分配不均的情况。如增人未增地、减人未减地等，当然这是我国“大稳定，小调整”政策的产物。另外，法律规定在承包期内可以继承相关收益，但并未确定土地承包经营权可以继承，对于80、90后出生的人是没有划分土地的，这就是说，这一批人要想得到土地，最终还要靠政府出台政策来决定，这在农村来说，是很难让人接受的。基于以上原因荒置土地，农民闲置的土地，由谁来收回？收回后怎么样处理？在法律未规定的情形下，会导致以权谋私的情况，加剧官民矛盾。

（二）土地法的保障性与物权性难平衡，制度基础与基本规则存矛盾

无论是我国农村宅基地使用权法律制度的产生，还是《物权法》的规定，都选择了保障性这一价值取向。实际上，这种价值取向有其特殊的国情背景，宅基地是解决农民的居住问题，而土地是农民生存与发展的根本，其保障性更应得到重视，应该充分考虑土地对农民的重要性。但是，在肯定保障性的同时，又增加了一个物权性，物权性强调的是流转，在理论上存在矛盾。

根据我国现有的土地法律制度，土地承包经营权的保障性与物权性，无论是制度基础，还是基本规则，都是相互对立的。《农村土地承包法》、《物权法》规定土地承包经营权可以流转，这是其物权性的一个体现，但是基于土地对农民的重要性，在《承包法》及其解释中又对流转做出种种限制。另外，在肯定保障性这一价值目标的同时，又做出一系列规定否定这一目标。《农村土地承包法》一方面严格按照农村土地社会保障规则实行人人有份、成员平等的分配方案，但另一方面，又规定“在承包期内，发包方不得调整承包地”，并三令五申“减人不减地”。既然立法者就连承包人转让土地都担心其失地后的生存问题，那么对庞大的新增无底农民的生存保障为什么又视而不见呢？

（三）土地继承存争议，土地增减存空白

我国《土地承包法》既然以土地的社会保障为基础建立，就应该以此确立相应的具体法律规则，但是实际上，立法者又确立了一系列与该基础完全相冲突的法律规则。《土地承包法》第31条规定承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。这里只讲到承包收益，也就是说，并没有规定土地承包经营权可以继承，当承包方的继承人不能继承，而根据“减人不减地”的规则，不是从另一个角度来说承认了土地承包经营权的可继承性吗？《物权法》第130条规定承包期内发包人不得调整承包地，《土地承包法》第27条规定承包期内，发包方不得调整承包地。但是《土地管理法》第37条的规定，可以收回土地，这不也是一种调整吗？如果成员资格丧失，按照减人不减地的原则，应继续归原农户使用，可见，《土地承包法》、《物权法》与《土地管理法》明显是矛盾的。由此可知，我国的土地法律制度无论是在立法理念、基本原则、或者具体规则方面都存在着矛盾。

三、农村闲置土地问题的解决方案

（一）加快土地公平调整，推动土地良性流转

各级政府应加快其工作步伐，特别是基层政府，应充分重视土地闲置问题，尽快摸清土地闲置的具体情况，以便进行土地调整，改变当前不合理的土地分配状况。笔者认为，当前的农村土地现状，应该是调整在前，确权在后。在赋予农民完整物权前，必须要经历一个保证按人口计算村民土地平等的调整过程，从而在土地集体物权向农民个人物权转变前，每个集体成员平等享有土地，以同样的起点开始进入另一个土地物权制度。因为就现在的土地拥有情况和闲置状况，必须要对土地进行一次调整，保证土地分配的公平性。

土地调整是当前必须要做的一项工作，调整不仅有利于公平的实现，而且还能推动我国土地政策的改革。基于以上数据可以看出，不管人们基于什么样的动机、理由，有一点是不变的，那就是要加快土地调整。土地的调整可以改变我国农村中出现的人多地少、人少地多的矛盾，可以制定更科学的土地管理制度，对“增人不增地、减人不减地”的政策也应该改变。对那些荒地也可以列入机动地的范畴，经这样的调整，对于农村土地承包经营权证的发放更加人性化，对各项政策的顺利施行也有众多好处，还可以促进农村土地流转的规范化。当土地调整工作做好以后，进一步就要进行确权工作。这需要政府建立相关的土地流转登记处，这样能更好的推动土地的良性流转，在相关的政策法规制度内，实现土地价值的提升。

（二）完善《土地管理法》，赋权农民流转地

对于《土地管理法》第37条第3款的规定，可以采取三种方式来解决，第一，将该款的“收回”改为征收一定的土地闲置金，土地承包经营权继续由农民享有，征收标准为该村民小组平均亩产经济收入，如果有其他本村以外的个人、单位来承包土地，该农户可以出租该土地，以收取一定租金，但是，土地用途只能是农业种植，不能改变其原有用途；第二，将闲置土地归入“四荒”土地中的荒地，并且在土地承包经营权时限内颁发荒地使用权证，按照荒地的政策法规规定来处理；第三，把这些荒置的土地归入到机动地的范畴，用来解决“人多地少、增人不增地”的矛盾。

土地买卖是我国宪法明确禁止的，私有化也由于其自身的缺陷而遭到大部分人的反对。但是随着经济的发展，农民的收入渠道也并非那样依赖土地，在调查中，收入来源将近一半是务工，说明完全依赖土地生存并不存在。相反，土地对农民来说，占收入很小的一部分，这就说明土地对某些农民来说也不是那么重要，当然这里并不是看轻土地的地位，只是在一些不是粮食主产区的地区，土地作为农民的一项资产，为了使其发挥其价值，增加农民的收益，应该赋予农民更多的权利。所以，在相关法律法规的制度中，让农民拥有更广泛的权利，加强土地的流转，也是一种灵活的规定。