耕地保护相关法律法规范文

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引 言

我国拥有960万km2的国土，地大物博，幅员辽阔，但是我国可利用的土地资源并不充裕，从最为受关注的耕地资源来讲，我国可利用的耕地资源现状并不乐观，虽然总量大，但是人均耕地资源占有量少，高质量耕地资源少，耕地后备资源少，因此完善土地资源管理、更加有效地保护和节约土地资源是我国土地管理工作的当务之急。土地资源管理，近些年相关部门进行了一系列的改革和调整，并取得了一定的成果，但是仍然存在许多问题，比如土地资源管理相关法规不健全，法规执行力度不够，落实不到位等问题。

1 我国土地资源管理现存问题

1.1 相关法律法规不完善

虽然当前我国已经具有了规定土地资源管理的专项法律法规，但是由于法规制定较晚，发展时间不够，因此具有很多不完善之处，比如某些方面法律约束的缺失，或者法律条文中某些含义模糊的字词，都会给土地资源的依法管理增加难度。例如我国《土地管理法》第二条中规定的“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收或征用并给予补偿”这里对“公共利益”一词并没有明确的界定，这就使得管理时的土地征收过程中容易产生异化问题。再如，第十八条规定“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少”这里“总量不减少”并没有提出需要保证耕地质量和生态条件的等值，这就很有可能造成占优补劣现象。另外，土地管理法律法规的不完善还体现在其滞后性，由于我国当前的土地管理的相关法律法规的适用对象偏向城市，对农村土地管理制度的约束和完善相对较少，因此在应对新出现的问题特别是农村地区的问题时没有相对应的法律规范可以遵从，例如在解决特殊群众集体性土地资源纠纷时无法可循，这使得我国土地资源管理容易趋向于被动形式。

1.2 法律法规执行力度不够

法律法规执行落实效果差是我国土地资源管理现存的又一重要问题，相关政策和法律法规已有成文规定，但是却由于多种原因没有被有效的落实执行，比如虽然有明确的法律条文规定禁止单位和个人非法征用土地，但是许多地区滥征土地现象严重并且无人制止。

1.3 管理体制不健全，责任落实不到位

土地资源管理体制不健全，某些部门存在责任划分不明确，职能重合，这种现象容易导致在出现问题时互相推诿责任，从而降低我国土地资源管理的执行效率。

2 我国土地管理现存问题解决措施

2.1 完善土地管理法律法规

对土地资源管理相关法规特别是《土地管理法》的完善，首先需要明确政府的保护耕地的职能，用法律来要求各级政府采取积极有效措施保护耕地，维护排灌等相关服务设施。其次，对占用耕地的规定，如果是经批准的非农业性建设，应该遵循“占多少，垦多少”的原则，并明确开垦土地质量和生态条件与被占用耕地相当。再次，要规定明确的土地用途改变批准流程，土地使用权的享有者或承包经营者利用的土地为耕地时，应限制其使用权和承包权，如果权力享有者想变更土地用途，将土地变为非耕地，应按照正规审批流程争得县级以上政府批准，方可进行变更。最后，由于基层管理部门与群众联系紧密，对我国土地管理问题也有更切合实际的了解，因此县级及以下基层土地管理部门应该积极配合土地资源管理相关法律的立法单位，在做好本职工作的同时，及时向上级反映当前土地管理工作的新趋势和新动向，做好高层与基层的沟通，促进土地资源管理立法更加实用和有效。

2.2 完善土地管理体制建设

完善土地管理体制建设，主要是对土地管理部门职能进行明确规定和详细划分，在保证明确无异义的前提下，将土地管理的各项责任落实到不同部门当中。

2.3 加大土地管理执法力度

促进土地资源管理的法制建设需要加大执法力度，如发现有滥征耕地和土地破坏性开发的现象，应追究相关责任人的行政责任和刑事责任，并依据“谁破坏，谁治理”的原则，责令破坏者进行土地资源的修复和功能完善。其次应该建立健全领导问责制，当相关的领导在决策上出现失误，以及由此造成的严重损失，甚至是群众极度不满事件的发生，都要追究相关领导的责任。

2.4 提升管理人员素质

促进我国土地资源管理的法制建设，更加根本的一环就是提升管理人员的素质和法律意识，土地资源管理工作涉及的知识技术层面较多，如果要实现对土地资源的依法治理，需要提升管理人员的专业知识和能力，并注重培养高素质专业人才，将经济、法学、管理学、区域学等诸多学科的人才集中起来，组建完备的土地资源管理队伍，以更好地实现土地资源的依法有效管理。

3 总 结

经过近些年的建设和发展，我国土地资源管理方面取得了一系列的成就，但是仍存在很多问题，今后我国土地资源管理工作的改革和进步方向，仍是完善土地资源法制建设，促进依法管理。首先需要完善立法，当前我国的土地资源管理法律还不够完善，特别是法律条文的细节和含义方面，应该更加细致明确，让法律的约束效力更加充分的发挥。其次需要完善管理部门的体质建设，明确部门之间的责任划分，避免出现职能交叉现象，再次，应该提升管理人员的综合素质，提升其法律意识，并注重健全管理队伍的人才建设，保证管理过程对多学科知识应用时有专业人才负责，从而有效保证我国土地资源管理的依法有效进行。

参考文献

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一、工作目标

通过进一步开展整治非法砖窑工作，全面清查全县所有砖窑的基本情况及各种违法违规行为，根据相关法律法规和政策依据，切实解决我县存在的非法砖窑无证开采，破坏耕地、浪费能源等突出问题，确定保留和关闭名单，对关闭的砖窑坚决依法取缔，并制订砖窑布局规划，依法规范砖窑生产，保障全县社会经济的持续、稳定、快速发展。

二、时间和步骤

第一阶段，调查摸底，议定需依法关闭的非法砖窑。国土局调查了解各个砖窑的建窑时间、法定代表人、占地类型、土地面积、土地使用证办理情况等；矿管办调查了解各个砖窑产品类型、生产规模、采矿许可证办理情况；环保局调查了解各个砖窑是否符合环境保护政策及环评手续办理情况；安监局调查了解各个砖窑是否具备安全生产条件及安全生产许可证办理情况；工商局调查了解各个砖窑工商营业执照办理情况;乡镇人民政府是辖区耕地保护的第一责任人，负有监管责任。国土资源局、矿管办在对全县所有砖窑全面摸底调查的基础上，掌握砖窑的基本情况后，依照相关法律法规和有关政策确定保留和关闭砖窑名单，报经领导小组会议研究后确定，为下一步编制布局规划奠定基础。

第二阶段，制订砖窑布局规划。由国土资源局等部门依照土地管理法律法规和土地政策，结合我县实际和土地规划修编情况，按照“统一规划、合理布局、台塬为主、平塬收缩”的原则制订全县砖窑布局规划。方案形成后，分发到各有关乡镇人民政府和县政府各有关部门征求意见，将修改后的布局方案，报市国土资源管理局审核同意后，提交县政府常务会议研究，通过后实施。

第三阶段，依法规范。分四个步聚：（一）向违法企业下发责令停止违法行为通知书（由各执法主体单位下发）；（二）1、对不符合土地利用总体规划和矿产资源规划的，与违法企业签订关闭协议（确定自行关闭时间由所在乡镇牵头，各职能部门配合，督促其按协议时限关闭）。2、对符合土地利用总体规划和矿产资源规划的违法砖窑，接受处理后，责令限期补办相关手续，愈期不办理的坚决予以关闭。（三）不按协议时限关闭的进入司法程序由执法主体单位向法院申请强制执行，实施关闭；（四）对规划区内确定保留的砖窑，先由国土局办理用地手续，然后其他相关管理单位按各自行业规定办理相关证照，从而规范砖窑生产，确保违法行为不反弹。

三、组织领导

整治非法砖窑是全面加强土地管理，切实保护耕地的重要工作，也是整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动的一项重要内容。为此县政府成立整治非法砖窑工作领导小组。

领导小组下设办公室，办公室设在国土局，办公室主任由国土资源局副局长同志兼任，副主任由国土资源局监察科科长同志兼任。

四、几点要求

1、搞好宣传教育。要充分利用各种媒体广泛深入的宣传耕地保护，墙体材料革新等有关法律法规，使广大干部群众及各砖窑经营者进一步增强耕地保护的责任感，做到依法用地、依法经营。

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这次排查的对象是全县范围内所有非煤矿山企业。

检查的主要内容是：

一是对安全生产进行检查。主要检查在工程建设中是否能形成高陡边坡和地质隐患点；用电、用水是否安全；机器运行是否安全；是否按照岗位安全操作规程进行操作；各种安全防护设施是否齐全等。

二是对环境保护进行检查。生产过程中是否对周围居民造成噪声、灰尘等污染；是否按照规定范围和深度取土；是否对水源、土壤、空气造成污染；是否破坏耕地、植被和生态环境等；是否遵守《环境保护法》等相关法律法规。

三是对劳务用工进行检查。主要检查企业和雇用工人是否签订劳动合同；工资是否足额、按时发放；是否建立职工花名册；工人是否参加社会保险；是否有劳动用工备案；是否遵守《劳动法》等劳动保障法律法规。

四是对合法开采进行检查。主要检查企业是否持有合法有效的采矿许可证；是否存在“一证多矿”现象；是否按时交纳资源补偿费；是否有非法转让采矿权行为等。

二、时间安排及步骤

这次检查从2012年7月15日开始至7月30日结束，共分三个阶段进行。

（一）调查摸底阶段（7月15日-7月21日）

由矿产站负责，国土监察大队、乡镇国土资源所配合，组成工作组，集中时间，围绕以上检查内容，对全县所有的非煤矿山企业进行全面检查，并造册登记。同时，通过各种形式，大力宣传《土地管理法》、《矿产资源法》、《安全生产法》《劳动法》等相关法律法规，宣传开展非煤矿山专项检查的目的、意义。通过宣传教育，使广大干部群众和非煤矿山企业法人的思想统一到国家法律法规上来，增强耕地保护的责任感和使命感，树立依法用地，守法经营的理念，为治理整顿营造良好的氛围。

（二）整改处理阶段（7月22日—2012年7月26日）

对清理出的非法开采、非法用工等问题，按照《土地管理法》、《矿产资源法》、《劳动法》等法规政策，责令企业限期整改。属非法开采的由国土监察大队予以立案查处，该关闭的坚决关闭，该取缔的一律取缔；属非法用工和劳资纠纷的报县人劳局，由县人劳局依据《劳动法》的有关规定予以处理；属带病生产，存在安全隐患的，报县安监局，由县安监局依法处理。确保治理整顿达到预期的目的。

（三）规范完善阶段（7月27日—8月30日）

在清理整顿的基础上，督促各生产企业，进一步建立健全安全生产、安全风险抵押、工队保证金、依法用工、依法开采、依法生产等各项规章制度，建立长效管理机制，规范生产经营行为，实现全县非煤矿山企业管理规范，开采有序。

三、措施要求

（一）加强领导，提高认识。

为了确保这次专项检查工作顺利开展，取得实效，县局成立“非煤矿山企业专项检查”工作领导小组，组长由局长同志担任，副组长由主管副局长、矿产站站长、国土监察队长同志担任，成员由局班子成员、局属各单位、各股室主要负责人及各乡镇国土资源所所长组成，负责专项检查的组织、协调、指导工作。

（二）依法行政，严格执法。

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一、农村坟地的现状

农村坟地存在于广大的农村地区，虽然为了国家的发展考虑，国家提倡改变传统的土葬为火葬，但是传统的土葬的风俗习惯已经深深植根于农村人民的心中，他们认为人死后总归是要入土的，这样人的灵魂才能得到安宁。而且他们认为坟地中安放着祖先的灵魂，是他们情感的寄托之地。在清明节、春节等传统农耕节日里，他们带上祭祀品去上坟，告慰祖先的亡灵，让祖先保佑他们。目前国家对于这方面没有强制的措施，很多农村地区仍然会采取土葬的形式。坟地的法律归属问题至今也没有明确的立法规定，因此围绕坟地产生的纠纷很多。但是在这些纠纷处理中，很难做到保护死者的权利，因为我国的法律条文多针对的都是在世的我国公民，而死者享受的权利是很有限的。[1]在发生坟地纠纷的时候，法院将当事人的血缘很近的亲属们作为主体，但是现实中不是所有的死者都有亲属，没有亲属的死者的权利该由谁来保护？一些无主的坟地里死者的权益又有谁来保护？

将死者的近亲作为法律的主要主体，还没有考虑到近亲对于死者的权利侵害的行为。法律中存在着的个别漏洞以及一些不可预料的问题都成为了坟地纠纷多发而且无力解决的原因。[2]我国曾经有一些地方的坟地纠纷引起人们的广泛关注，比如说发生在河南周口的平整耕地的运动，引起了当地人们的不满，也引起了国家的关注，为此专门调整了关于坟地的法律规定。所以对于坟地的法律属性的明确是很重要的，而研究坟地的现实社会价值也是很有必要的，这两者之间常常产生冲突。如何很好地平衡坟地的法律属性，以及坟地的社会价值，值得深思。

二、农村坟地现象产生的原因以及研究现状

随着我国改革开放的步伐，社会经济以一个惊人的速度发展着。与此同时，伴随经济发展的是我国的城市化以及工业化的进程也在不断加快，因此直接就导致了我国城市各种用途建设用地的需求量大大增加，而城市用地与农村用地之间的矛盾也因此暴露出来并进一步加剧，并且这种矛盾在沿海的经济发展较迅速的地区表现得尤为突出，比如说，以上海为中心的江沪以及东北江浙沿海等地区的用地矛盾已经引起了社会的广泛关注。如何妥善合理解决这一问题，是建设和谐社会，实现中国梦的重要环节，也对于我国城市化进城的发展以及农民的切身利益有着重要的意义。

而针对上述现象，结合我国国情，在保证符合我国的法律法规和耕地数量的前提下，目前主要有两种手段来解决。首先是将城市一些可以用做建设用地的闲余用地充分进行再利用。[3]比如说广东省等东北沿海的省市，在近年来就针对用地矛盾问题而在城市里面进行了“三旧”改造措施，将城市中其他功能不明显的用地改造成城市建设用地。其次就是将区域内的土地资源进行整合分析，将农村中一些住宅面积较大以及无人居住的村居、占地面积超出标准的乡镇政府用地进行复垦改造成耕地，这样就节余下更多用地用于城市建设。当然，除了上文中提到的两种主要的解决方法之外，仍有其他的方式手段可以缓解城市建设用地以及农村用地之间的矛盾，比如说对于一些没有经过政府相关部门的合法手续审批就在闲余用地进行建设的民居等其他用途的建设等，相关的部门可以进行清查以及复垦，将这些非法建设用地最终转化为农村用地或者是城市建设用地用来实现两者之间的平衡，从而促进共同发展。

当前我国的专家学者对于农村用地这个问题上进行的相关研究也比较综合全面，总结下来，重点主要集中在对于农村违法建设用地方面的相关法律的制定以及规范上。[4]对这个问题的研究趋势又呈现出两个主流研究方向。首先就是对这个问题的综合全面性地研究，综合全面性主要体现在对于农村违章违法的建筑不进行类型上面的区分，不论何种类型种类的违章建筑都进行研究分析，对于各种类型违章建筑所产生的不同问题，就其所涉及到的相关法律法规进行全面综合性的整理以及研究。另一种研究方向与上文中所提到的研究方向完全不同，这种研究方向主要是专注于某种特定类型的违章建筑所涉及到的相关法律法规进行研究分析，不断发掘其中所存在的各种问题，深化研究深度。而在近几年，由于我国的“小产权房”现象层出不穷，而因此引发的问题也成为了社会关注的焦点。这也使相关领域的大部分学者对这个现象以及造成该现象的原因进行了分析以及研究，研究方向大部分集中倾向于某种特定类型的违章建筑所涉及到的相关法律上，而这种特定类型的违章建筑就是住宅类型的建筑，对于其他类型的违章建筑研究比较少见。这也就直接导致了对于其他类型的违章建筑的相关法律法规不完善，不全面，无法对其他类型地违章建筑行为进行有效的规范。[5]这就提到了本文中关于农村违法建设坟地的问题，对于农村中违法建设坟地的这种现象，相关的法律文献中几乎没有涉及并规范，这也直接就使得这种现象愈演愈烈。当然，违法建设坟地这一现象所涉及到的问题比较广泛且零散，涉及到用地建设用途管理、耕地保护、殡葬规范等方面的相关规定，这也就无法对这种现象的法律法规进行一个清晰的界定。与此同时，由于坟地建设本身具备占地面积小、建设地点零散、建设时间跨度大等特点，再加上坟地建设由于受传统观念的影响，进行规范重整的难度较大，因此无法进行有效的整顿，屡禁不鲜。因此，针对上述情况以及各种问题，本文就对违法建设坟地这一现象进行概括性的分析，重点介绍对于该种现象的行政解决措施，希望能够对解决违法建设坟地这一问题提供一些建议。

三、农村坟地的法律属性研究

坟地属于土地的一种，要对坟地进行研究，我们首先要对土地进行研究，通俗来讲，对土地的法律属性进行研究，主要是从所有权以及使用权方面进行的研究。[6]在城市当中，土地的所有权是归国家的，在农村当中，土地的所有权是属于整个村子集体的人所有的。使用权指的是对于房屋的建筑、改造等一系列的权利。对于坟地来说它所占据的墓地的土地所有权是属于谁的，而对于那片坟地的使用权的归属方又是谁，我们必须弄清楚。坟地和农村居民自身的住宅用地的属性比较相近，也采取和农村居民住宅基地一样的法律属性。坟地的建造以及坟地内部的一系列财产都属于死者的亲属，因为一般来说也是死者的亲属建造的，但是坟地所占的土地也还是属于农村的集体所有。所有权在死者的亲属这里，一般的坟地纠纷案件的主体当事人也是死者的亲属。但是就像前文所说的，由于时间的问题，很多死者的亲属都找不到了。而且一些案件中死者的亲属却是损害了死者利益的人。关于坟地所有权的法律问题得以解释清楚，但是还有很多坟地的法律问题需要解释，比如说很多人是承包了一些土地在上面去建造墓地的，但是既然是承包的土地，必然就会涉及到一个使用权限的问题，墓地是要存在很长时间的，但是近些年来随着经济的发展，农村人口的流动加快，这也使得承包了的土地常常会产生易主的情况。尤其是当后世的子孙去祭拜去世很久的亲属的时候，这种问题尤为明显。他们已经离开了这片土地，这片土地的承包权早就已经属于别人了。 而且由于离开土地的时间也过久，很有可能与新的土地承包人没有什么关系，这样一来为祭拜祖先又增加了不少的难度。后代的子孙去祭拜的时候难免会给别人带来困扰，比如说踩坏别人家里的田地等。[7]这些纠纷的处理，我国的法律并没有给出明确的规定，一般都是现在的主人出于人道主义以及孝道的考虑，允许他们去自己的土地祭拜前辈，但是人情作为一种情感的因素有着很多的变故，万一主人不允许他们去祭拜，又或者是对于土地主人的财产损害过于严重，引起主人反感等都很容易引发纠纷。因此需要进一步完善法律。

四、坟地的社会功能分析

坟地首先是作为在世的人对于去世的人的一种情感的寄托，我国传统上就有这种祖先崇拜，古代人选择坟地的时候要考虑风水，而且一些贵族的坟地是比较考究的，说明古代人对于丧葬的一种重视，而且古代哪怕是贫穷的人家也要最起码的保证可以使自己的亲人入土为安。到了现在，这种丧葬的习俗虽然有所简化，但是丧葬在现代人尤其是受着古代的传统习俗深深影响的农村人来说，还是非常重视的。而且许多农村的宗族关系都要靠对祖先的祭拜来维系。虽然确实有很多人提倡火葬代替土葬，国家也提倡火葬的方式，但是在农村，他们对祖先的拜祭有着很深的传统，很难让土葬完全消失。[8]土葬有着长期的发展历史，而且它的存在是孝道的一种证明，对于维系宗族的感情有着重要的作用，坟地的存在有着重要的社会功能。现代出现的许多平整坟地的事情有着很大的争议，而且引起了村民强烈的不满，在他们的心中，祖先的坟地中安放着祖先的灵魂，祖先会保佑他们的后代幸福生活，平整坟地伤害了村民的感情，也强行断掉了他们的情感寄托。[9]对于坟地社会功能的研究可以让我们更加理解坟地带给人民的一种心理寄托，从而找到更好的方法去解决坟地占用土地过多的问题，而不是强制地平整坟地。

五、对于坟地建设的相关法律法规的保障体系研究

（一） 关于保护坟地建设行为的相关法律依据

就像上文中已经叙述过的内容，坟地整体的权利以及归属是要分为两个部分的，因此对于坟地进行保护的相关的法律法规也应该分为两个方面。第一方面就是对于在建设坟地过程中所采用的建设设施以及在坟墓中所埋葬的棺木等物品的最终归属权，都是直接由死者的法律继承人或者是直系亲属拥有，是继承人的合法私有财产。由于我国的宪法进行过规定，“公民合法的私有财产不受侵犯”。因此，对于坟地所涉及到的相关财产归属权以及其他问题，都可以直接采用民事法律进行解决和界定。而对于那些已经建设较长时间的坟地，虽然说归属权拥有人在短时间之内无法找到，但是坟地相关物品的归属方并不会发生变化，从法律的角度而言，这些私有财产永远被死者的继承人所拥有。

除此之外，对与坟地中所体现的私有财产的所有权归属以及保护，相关的法律规定也要顾及到前任所有者，即也要保护死者的相关合法权利。一般而言，在坟地中的大部分物品都是死者在生前通过自己的能力进行购买的，因此死者对于这些物品拥有完全的归属权，并且根据自己的意志，有权力对这些物品的最终归属方向进行决定和分配，而后人将这些物品最终放置于坟墓中一起埋葬，也是出于对死者对这些物品的处分权的尊重。[10]因此，只要公民对于自己生前所拥有的物品进行不管何种方式的处分以及分配，并且这种处分得到了公证，在公民死后，这些物品的最终归属权以及处理方式都是由其生前的处分想法进行最终的处理。也因为如此，每个公民在其死后无论是否拥有继承人或者是其他拥有血缘关系的亲人，其坟地的安宁都不应该被打扰或者是侵犯。而我国的宪法也对于这种情况进行了法律上的保护，“公民的人格尊严不受侵犯”。

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市国土局：

根据XX市国土局《关于转发开展第1*个全国“土地日”宣传活动的通知》精神，现将我局开展第十五个全国“土地日”宣传活动情况汇报如下：

一、高度重视精心组织

按照省、市国土资源部门要求，我局党组高度重视，认真准备,召开会议,专题研究和部署开展宣传活动的内容和具体措施,成立了以分管局长为组长,各股室负责人为成员的宣传工作领导小组,全面负责此次宣传工作。并行文下发《关于开展第十五个全国“土地日”宣传活动的通知》文件到全县各乡镇土管所，要求认真开展紧扣主题、讲求实效、形式多样的宣传活动。

二、宣传活动形式多样

（一）我局从6月20日起就开始到全县各乡镇督促和指导宣传工作，并根据各乡镇实际情况,本着求真务实的精神,在所辖区的繁华地段、集贸区、村庄交通道张贴和悬挂宣传标语。部分乡镇土管所还组织召开了群众座谈会和村级土地信息员联席会等，充分宣传目前的土地政策和有关规定，在建制镇还设立“6.25”土地日宣传咨询台，接受群众的咨询、做好解释工作。