耕地保护相关法律法规范文

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引 言

我国拥有960万km2的国土，地大物博，幅员辽阔，但是我国可利用的土地资源并不充裕，从最为受关注的耕地资源来讲，我国可利用的耕地资源现状并不乐观，虽然总量大，但是人均耕地资源占有量少，高质量耕地资源少，耕地后备资源少，因此完善土地资源管理、更加有效地保护和节约土地资源是我国土地管理工作的当务之急。土地资源管理，近些年相关部门进行了一系列的改革和调整，并取得了一定的成果，但是仍然存在许多问题，比如土地资源管理相关法规不健全，法规执行力度不够，落实不到位等问题。

1 我国土地资源管理现存问题

1.1 相关法律法规不完善

虽然当前我国已经具有了规定土地资源管理的专项法律法规，但是由于法规制定较晚，发展时间不够，因此具有很多不完善之处，比如某些方面法律约束的缺失，或者法律条文中某些含义模糊的字词，都会给土地资源的依法管理增加难度。例如我国《土地管理法》第二条中规定的“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收或征用并给予补偿”这里对“公共利益”一词并没有明确的界定，这就使得管理时的土地征收过程中容易产生异化问题。再如，第十八条规定“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少”这里“总量不减少”并没有提出需要保证耕地质量和生态条件的等值，这就很有可能造成占优补劣现象。另外，土地管理法律法规的不完善还体现在其滞后性，由于我国当前的土地管理的相关法律法规的适用对象偏向城市，对农村土地管理制度的约束和完善相对较少，因此在应对新出现的问题特别是农村地区的问题时没有相对应的法律规范可以遵从，例如在解决特殊群众集体性土地资源纠纷时无法可循，这使得我国土地资源管理容易趋向于被动形式。

1.2 法律法规执行力度不够

法律法规执行落实效果差是我国土地资源管理现存的又一重要问题，相关政策和法律法规已有成文规定，但是却由于多种原因没有被有效的落实执行，比如虽然有明确的法律条文规定禁止单位和个人非法征用土地，但是许多地区滥征土地现象严重并且无人制止。

1.3 管理体制不健全，责任落实不到位

土地资源管理体制不健全，某些部门存在责任划分不明确，职能重合，这种现象容易导致在出现问题时互相推诿责任，从而降低我国土地资源管理的执行效率。

2 我国土地管理现存问题解决措施

2.1 完善土地管理法律法规

对土地资源管理相关法规特别是《土地管理法》的完善，首先需要明确政府的保护耕地的职能，用法律来要求各级政府采取积极有效措施保护耕地，维护排灌等相关服务设施。其次，对占用耕地的规定，如果是经批准的非农业性建设，应该遵循“占多少，垦多少”的原则，并明确开垦土地质量和生态条件与被占用耕地相当。再次，要规定明确的土地用途改变批准流程，土地使用权的享有者或承包经营者利用的土地为耕地时，应限制其使用权和承包权，如果权力享有者想变更土地用途，将土地变为非耕地，应按照正规审批流程争得县级以上政府批准，方可进行变更。最后，由于基层管理部门与群众联系紧密，对我国土地管理问题也有更切合实际的了解，因此县级及以下基层土地管理部门应该积极配合土地资源管理相关法律的立法单位，在做好本职工作的同时，及时向上级反映当前土地管理工作的新趋势和新动向，做好高层与基层的沟通，促进土地资源管理立法更加实用和有效。

2.2 完善土地管理体制建设

完善土地管理体制建设，主要是对土地管理部门职能进行明确规定和详细划分，在保证明确无异义的前提下，将土地管理的各项责任落实到不同部门当中。

2.3 加大土地管理执法力度

促进土地资源管理的法制建设需要加大执法力度，如发现有滥征耕地和土地破坏性开发的现象，应追究相关责任人的行政责任和刑事责任，并依据“谁破坏，谁治理”的原则，责令破坏者进行土地资源的修复和功能完善。其次应该建立健全领导问责制，当相关的领导在决策上出现失误，以及由此造成的严重损失，甚至是群众极度不满事件的发生，都要追究相关领导的责任。

2.4 提升管理人员素质

促进我国土地资源管理的法制建设，更加根本的一环就是提升管理人员的素质和法律意识，土地资源管理工作涉及的知识技术层面较多，如果要实现对土地资源的依法治理，需要提升管理人员的专业知识和能力，并注重培养高素质专业人才，将经济、法学、管理学、区域学等诸多学科的人才集中起来，组建完备的土地资源管理队伍，以更好地实现土地资源的依法有效管理。

3 总 结

经过近些年的建设和发展，我国土地资源管理方面取得了一系列的成就，但是仍存在很多问题，今后我国土地资源管理工作的改革和进步方向，仍是完善土地资源法制建设，促进依法管理。首先需要完善立法，当前我国的土地资源管理法律还不够完善，特别是法律条文的细节和含义方面，应该更加细致明确，让法律的约束效力更加充分的发挥。其次需要完善管理部门的体质建设，明确部门之间的责任划分，避免出现职能交叉现象，再次，应该提升管理人员的综合素质，提升其法律意识，并注重健全管理队伍的人才建设，保证管理过程对多学科知识应用时有专业人才负责，从而有效保证我国土地资源管理的依法有效进行。

参考文献

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一、工作目标

通过进一步开展整治非法砖窑工作，全面清查全县所有砖窑的基本情况及各种违法违规行为，根据相关法律法规和政策依据，切实解决我县存在的非法砖窑无证开采，破坏耕地、浪费能源等突出问题，确定保留和关闭名单，对关闭的砖窑坚决依法取缔，并制订砖窑布局规划，依法规范砖窑生产，保障全县社会经济的持续、稳定、快速发展。

二、时间和步骤

第一阶段，调查摸底，议定需依法关闭的非法砖窑。国土局调查了解各个砖窑的建窑时间、法定代表人、占地类型、土地面积、土地使用证办理情况等；矿管办调查了解各个砖窑产品类型、生产规模、采矿许可证办理情况；环保局调查了解各个砖窑是否符合环境保护政策及环评手续办理情况；安监局调查了解各个砖窑是否具备安全生产条件及安全生产许可证办理情况；工商局调查了解各个砖窑工商营业执照办理情况;乡镇人民政府是辖区耕地保护的第一责任人，负有监管责任。国土资源局、矿管办在对全县所有砖窑全面摸底调查的基础上，掌握砖窑的基本情况后，依照相关法律法规和有关政策确定保留和关闭砖窑名单，报经领导小组会议研究后确定，为下一步编制布局规划奠定基础。

第二阶段，制订砖窑布局规划。由国土资源局等部门依照土地管理法律法规和土地政策，结合我县实际和土地规划修编情况，按照“统一规划、合理布局、台塬为主、平塬收缩”的原则制订全县砖窑布局规划。方案形成后，分发到各有关乡镇人民政府和县政府各有关部门征求意见，将修改后的布局方案，报市国土资源管理局审核同意后，提交县政府常务会议研究，通过后实施。

第三阶段，依法规范。分四个步聚：（一）向违法企业下发责令停止违法行为通知书（由各执法主体单位下发）；（二）1、对不符合土地利用总体规划和矿产资源规划的，与违法企业签订关闭协议（确定自行关闭时间由所在乡镇牵头，各职能部门配合，督促其按协议时限关闭）。2、对符合土地利用总体规划和矿产资源规划的违法砖窑，接受处理后，责令限期补办相关手续，愈期不办理的坚决予以关闭。（三）不按协议时限关闭的进入司法程序由执法主体单位向法院申请强制执行，实施关闭；（四）对规划区内确定保留的砖窑，先由国土局办理用地手续，然后其他相关管理单位按各自行业规定办理相关证照，从而规范砖窑生产，确保违法行为不反弹。

三、组织领导

整治非法砖窑是全面加强土地管理，切实保护耕地的重要工作，也是整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动的一项重要内容。为此县政府成立整治非法砖窑工作领导小组。

领导小组下设办公室，办公室设在国土局，办公室主任由国土资源局副局长同志兼任，副主任由国土资源局监察科科长同志兼任。

四、几点要求

1、搞好宣传教育。要充分利用各种媒体广泛深入的宣传耕地保护，墙体材料革新等有关法律法规，使广大干部群众及各砖窑经营者进一步增强耕地保护的责任感，做到依法用地、依法经营。

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这次排查的对象是全县范围内所有非煤矿山企业。

检查的主要内容是：

一是对安全生产进行检查。主要检查在工程建设中是否能形成高陡边坡和地质隐患点；用电、用水是否安全；机器运行是否安全；是否按照岗位安全操作规程进行操作；各种安全防护设施是否齐全等。

二是对环境保护进行检查。生产过程中是否对周围居民造成噪声、灰尘等污染；是否按照规定范围和深度取土；是否对水源、土壤、空气造成污染；是否破坏耕地、植被和生态环境等；是否遵守《环境保护法》等相关法律法规。

三是对劳务用工进行检查。主要检查企业和雇用工人是否签订劳动合同；工资是否足额、按时发放；是否建立职工花名册；工人是否参加社会保险；是否有劳动用工备案；是否遵守《劳动法》等劳动保障法律法规。

四是对合法开采进行检查。主要检查企业是否持有合法有效的采矿许可证；是否存在“一证多矿”现象；是否按时交纳资源补偿费；是否有非法转让采矿权行为等。

二、时间安排及步骤

这次检查从2012年7月15日开始至7月30日结束，共分三个阶段进行。

（一）调查摸底阶段（7月15日-7月21日）

由矿产站负责，国土监察大队、乡镇国土资源所配合，组成工作组，集中时间，围绕以上检查内容，对全县所有的非煤矿山企业进行全面检查，并造册登记。同时，通过各种形式，大力宣传《土地管理法》、《矿产资源法》、《安全生产法》《劳动法》等相关法律法规，宣传开展非煤矿山专项检查的目的、意义。通过宣传教育，使广大干部群众和非煤矿山企业法人的思想统一到国家法律法规上来，增强耕地保护的责任感和使命感，树立依法用地，守法经营的理念，为治理整顿营造良好的氛围。

（二）整改处理阶段（7月22日—2012年7月26日）

对清理出的非法开采、非法用工等问题，按照《土地管理法》、《矿产资源法》、《劳动法》等法规政策，责令企业限期整改。属非法开采的由国土监察大队予以立案查处，该关闭的坚决关闭，该取缔的一律取缔；属非法用工和劳资纠纷的报县人劳局，由县人劳局依据《劳动法》的有关规定予以处理；属带病生产，存在安全隐患的，报县安监局，由县安监局依法处理。确保治理整顿达到预期的目的。

（三）规范完善阶段（7月27日—8月30日）

在清理整顿的基础上，督促各生产企业，进一步建立健全安全生产、安全风险抵押、工队保证金、依法用工、依法开采、依法生产等各项规章制度，建立长效管理机制，规范生产经营行为，实现全县非煤矿山企业管理规范，开采有序。

三、措施要求

（一）加强领导，提高认识。

为了确保这次专项检查工作顺利开展，取得实效，县局成立“非煤矿山企业专项检查”工作领导小组，组长由局长同志担任，副组长由主管副局长、矿产站站长、国土监察队长同志担任，成员由局班子成员、局属各单位、各股室主要负责人及各乡镇国土资源所所长组成，负责专项检查的组织、协调、指导工作。

（二）依法行政，严格执法。

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一、农村坟地的现状

农村坟地存在于广大的农村地区，虽然为了国家的发展考虑，国家提倡改变传统的土葬为火葬，但是传统的土葬的风俗习惯已经深深植根于农村人民的心中，他们认为人死后总归是要入土的，这样人的灵魂才能得到安宁。而且他们认为坟地中安放着祖先的灵魂，是他们情感的寄托之地。在清明节、春节等传统农耕节日里，他们带上祭祀品去上坟，告慰祖先的亡灵，让祖先保佑他们。目前国家对于这方面没有强制的措施，很多农村地区仍然会采取土葬的形式。坟地的法律归属问题至今也没有明确的立法规定，因此围绕坟地产生的纠纷很多。但是在这些纠纷处理中，很难做到保护死者的权利，因为我国的法律条文多针对的都是在世的我国公民，而死者享受的权利是很有限的。[1]在发生坟地纠纷的时候，法院将当事人的血缘很近的亲属们作为主体，但是现实中不是所有的死者都有亲属，没有亲属的死者的权利该由谁来保护？一些无主的坟地里死者的权益又有谁来保护？

将死者的近亲作为法律的主要主体，还没有考虑到近亲对于死者的权利侵害的行为。法律中存在着的个别漏洞以及一些不可预料的问题都成为了坟地纠纷多发而且无力解决的原因。[2]我国曾经有一些地方的坟地纠纷引起人们的广泛关注，比如说发生在河南周口的平整耕地的运动，引起了当地人们的不满，也引起了国家的关注，为此专门调整了关于坟地的法律规定。所以对于坟地的法律属性的明确是很重要的，而研究坟地的现实社会价值也是很有必要的，这两者之间常常产生冲突。如何很好地平衡坟地的法律属性，以及坟地的社会价值，值得深思。

二、农村坟地现象产生的原因以及研究现状

随着我国改革开放的步伐，社会经济以一个惊人的速度发展着。与此同时，伴随经济发展的是我国的城市化以及工业化的进程也在不断加快，因此直接就导致了我国城市各种用途建设用地的需求量大大增加，而城市用地与农村用地之间的矛盾也因此暴露出来并进一步加剧，并且这种矛盾在沿海的经济发展较迅速的地区表现得尤为突出，比如说，以上海为中心的江沪以及东北江浙沿海等地区的用地矛盾已经引起了社会的广泛关注。如何妥善合理解决这一问题，是建设和谐社会，实现中国梦的重要环节，也对于我国城市化进城的发展以及农民的切身利益有着重要的意义。

而针对上述现象，结合我国国情，在保证符合我国的法律法规和耕地数量的前提下，目前主要有两种手段来解决。首先是将城市一些可以用做建设用地的闲余用地充分进行再利用。[3]比如说广东省等东北沿海的省市，在近年来就针对用地矛盾问题而在城市里面进行了“三旧”改造措施，将城市中其他功能不明显的用地改造成城市建设用地。其次就是将区域内的土地资源进行整合分析，将农村中一些住宅面积较大以及无人居住的村居、占地面积超出标准的乡镇政府用地进行复垦改造成耕地，这样就节余下更多用地用于城市建设。当然，除了上文中提到的两种主要的解决方法之外，仍有其他的方式手段可以缓解城市建设用地以及农村用地之间的矛盾，比如说对于一些没有经过政府相关部门的合法手续审批就在闲余用地进行建设的民居等其他用途的建设等，相关的部门可以进行清查以及复垦，将这些非法建设用地最终转化为农村用地或者是城市建设用地用来实现两者之间的平衡，从而促进共同发展。

当前我国的专家学者对于农村用地这个问题上进行的相关研究也比较综合全面，总结下来，重点主要集中在对于农村违法建设用地方面的相关法律的制定以及规范上。[4]对这个问题的研究趋势又呈现出两个主流研究方向。首先就是对这个问题的综合全面性地研究，综合全面性主要体现在对于农村违章违法的建筑不进行类型上面的区分，不论何种类型种类的违章建筑都进行研究分析，对于各种类型违章建筑所产生的不同问题，就其所涉及到的相关法律法规进行全面综合性的整理以及研究。另一种研究方向与上文中所提到的研究方向完全不同，这种研究方向主要是专注于某种特定类型的违章建筑所涉及到的相关法律法规进行研究分析，不断发掘其中所存在的各种问题，深化研究深度。而在近几年，由于我国的“小产权房”现象层出不穷，而因此引发的问题也成为了社会关注的焦点。这也使相关领域的大部分学者对这个现象以及造成该现象的原因进行了分析以及研究，研究方向大部分集中倾向于某种特定类型的违章建筑所涉及到的相关法律上，而这种特定类型的违章建筑就是住宅类型的建筑，对于其他类型的违章建筑研究比较少见。这也就直接导致了对于其他类型的违章建筑的相关法律法规不完善，不全面，无法对其他类型地违章建筑行为进行有效的规范。[5]这就提到了本文中关于农村违法建设坟地的问题，对于农村中违法建设坟地的这种现象，相关的法律文献中几乎没有涉及并规范，这也直接就使得这种现象愈演愈烈。当然，违法建设坟地这一现象所涉及到的问题比较广泛且零散，涉及到用地建设用途管理、耕地保护、殡葬规范等方面的相关规定，这也就无法对这种现象的法律法规进行一个清晰的界定。与此同时，由于坟地建设本身具备占地面积小、建设地点零散、建设时间跨度大等特点，再加上坟地建设由于受传统观念的影响，进行规范重整的难度较大，因此无法进行有效的整顿，屡禁不鲜。因此，针对上述情况以及各种问题，本文就对违法建设坟地这一现象进行概括性的分析，重点介绍对于该种现象的行政解决措施，希望能够对解决违法建设坟地这一问题提供一些建议。

三、农村坟地的法律属性研究

坟地属于土地的一种，要对坟地进行研究，我们首先要对土地进行研究，通俗来讲，对土地的法律属性进行研究，主要是从所有权以及使用权方面进行的研究。[6]在城市当中，土地的所有权是归国家的，在农村当中，土地的所有权是属于整个村子集体的人所有的。使用权指的是对于房屋的建筑、改造等一系列的权利。对于坟地来说它所占据的墓地的土地所有权是属于谁的，而对于那片坟地的使用权的归属方又是谁，我们必须弄清楚。坟地和农村居民自身的住宅用地的属性比较相近，也采取和农村居民住宅基地一样的法律属性。坟地的建造以及坟地内部的一系列财产都属于死者的亲属，因为一般来说也是死者的亲属建造的，但是坟地所占的土地也还是属于农村的集体所有。所有权在死者的亲属这里，一般的坟地纠纷案件的主体当事人也是死者的亲属。但是就像前文所说的，由于时间的问题，很多死者的亲属都找不到了。而且一些案件中死者的亲属却是损害了死者利益的人。关于坟地所有权的法律问题得以解释清楚，但是还有很多坟地的法律问题需要解释，比如说很多人是承包了一些土地在上面去建造墓地的，但是既然是承包的土地，必然就会涉及到一个使用权限的问题，墓地是要存在很长时间的，但是近些年来随着经济的发展，农村人口的流动加快，这也使得承包了的土地常常会产生易主的情况。尤其是当后世的子孙去祭拜去世很久的亲属的时候，这种问题尤为明显。他们已经离开了这片土地，这片土地的承包权早就已经属于别人了。 而且由于离开土地的时间也过久，很有可能与新的土地承包人没有什么关系，这样一来为祭拜祖先又增加了不少的难度。后代的子孙去祭拜的时候难免会给别人带来困扰，比如说踩坏别人家里的田地等。[7]这些纠纷的处理，我国的法律并没有给出明确的规定，一般都是现在的主人出于人道主义以及孝道的考虑，允许他们去自己的土地祭拜前辈，但是人情作为一种情感的因素有着很多的变故，万一主人不允许他们去祭拜，又或者是对于土地主人的财产损害过于严重，引起主人反感等都很容易引发纠纷。因此需要进一步完善法律。

四、坟地的社会功能分析

坟地首先是作为在世的人对于去世的人的一种情感的寄托，我国传统上就有这种祖先崇拜，古代人选择坟地的时候要考虑风水，而且一些贵族的坟地是比较考究的，说明古代人对于丧葬的一种重视，而且古代哪怕是贫穷的人家也要最起码的保证可以使自己的亲人入土为安。到了现在，这种丧葬的习俗虽然有所简化，但是丧葬在现代人尤其是受着古代的传统习俗深深影响的农村人来说，还是非常重视的。而且许多农村的宗族关系都要靠对祖先的祭拜来维系。虽然确实有很多人提倡火葬代替土葬，国家也提倡火葬的方式，但是在农村，他们对祖先的拜祭有着很深的传统，很难让土葬完全消失。[8]土葬有着长期的发展历史，而且它的存在是孝道的一种证明，对于维系宗族的感情有着重要的作用，坟地的存在有着重要的社会功能。现代出现的许多平整坟地的事情有着很大的争议，而且引起了村民强烈的不满，在他们的心中，祖先的坟地中安放着祖先的灵魂，祖先会保佑他们的后代幸福生活，平整坟地伤害了村民的感情，也强行断掉了他们的情感寄托。[9]对于坟地社会功能的研究可以让我们更加理解坟地带给人民的一种心理寄托，从而找到更好的方法去解决坟地占用土地过多的问题，而不是强制地平整坟地。

五、对于坟地建设的相关法律法规的保障体系研究

（一） 关于保护坟地建设行为的相关法律依据

就像上文中已经叙述过的内容，坟地整体的权利以及归属是要分为两个部分的，因此对于坟地进行保护的相关的法律法规也应该分为两个方面。第一方面就是对于在建设坟地过程中所采用的建设设施以及在坟墓中所埋葬的棺木等物品的最终归属权，都是直接由死者的法律继承人或者是直系亲属拥有，是继承人的合法私有财产。由于我国的宪法进行过规定，“公民合法的私有财产不受侵犯”。因此，对于坟地所涉及到的相关财产归属权以及其他问题，都可以直接采用民事法律进行解决和界定。而对于那些已经建设较长时间的坟地，虽然说归属权拥有人在短时间之内无法找到，但是坟地相关物品的归属方并不会发生变化，从法律的角度而言，这些私有财产永远被死者的继承人所拥有。

除此之外，对与坟地中所体现的私有财产的所有权归属以及保护，相关的法律规定也要顾及到前任所有者，即也要保护死者的相关合法权利。一般而言，在坟地中的大部分物品都是死者在生前通过自己的能力进行购买的，因此死者对于这些物品拥有完全的归属权，并且根据自己的意志，有权力对这些物品的最终归属方向进行决定和分配，而后人将这些物品最终放置于坟墓中一起埋葬，也是出于对死者对这些物品的处分权的尊重。[10]因此，只要公民对于自己生前所拥有的物品进行不管何种方式的处分以及分配，并且这种处分得到了公证，在公民死后，这些物品的最终归属权以及处理方式都是由其生前的处分想法进行最终的处理。也因为如此，每个公民在其死后无论是否拥有继承人或者是其他拥有血缘关系的亲人，其坟地的安宁都不应该被打扰或者是侵犯。而我国的宪法也对于这种情况进行了法律上的保护，“公民的人格尊严不受侵犯”。

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市国土局：

根据XX市国土局《关于转发开展第1*个全国“土地日”宣传活动的通知》精神，现将我局开展第十五个全国“土地日”宣传活动情况汇报如下：

一、高度重视精心组织

按照省、市国土资源部门要求，我局党组高度重视，认真准备,召开会议,专题研究和部署开展宣传活动的内容和具体措施,成立了以分管局长为组长,各股室负责人为成员的宣传工作领导小组,全面负责此次宣传工作。并行文下发《关于开展第十五个全国“土地日”宣传活动的通知》文件到全县各乡镇土管所，要求认真开展紧扣主题、讲求实效、形式多样的宣传活动。

二、宣传活动形式多样

（一）我局从6月20日起就开始到全县各乡镇督促和指导宣传工作，并根据各乡镇实际情况,本着求真务实的精神,在所辖区的繁华地段、集贸区、村庄交通道张贴和悬挂宣传标语。部分乡镇土管所还组织召开了群众座谈会和村级土地信息员联席会等，充分宣传目前的土地政策和有关规定，在建制镇还设立“6.25”土地日宣传咨询台，接受群众的咨询、做好解释工作。

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农村土地管理中所存在的不足有以下几个方面：

1.集体经济较为薄弱，入不敷出。农村税费改革实施后，使得村集体经济收入大幅度减少，某些村出去为数不多的机动地承包费以外，几乎无其他收入，更有甚者欠有债务。因此，某些地方将机动地对外发包，强制性的流转农户的承包地，出卖集体地或者高价对外出租而获取高额回报，挪用土地补偿费以及土地流转费的现象较为突出。

2.土地流转过程不够规范，农户权益得不到保障。我国农民土地承包经营权是国家相关政策指导，以集体经济组织以及土地承包合同共同束缚、约定的。可是，合同存在的不规范性使其执行具有随意性，基层干部私自变更合同、收回或调整农民土地，更有甚者未经承包户许可，就迫使其签订土地流转合同，农户的土地承包经营权受到了较大程度的侵害。

3.征地补偿款难以落到实处，财务制度如同虚设。部分村级干部并不按照规则办事，甚至严重违反财政纪律，将那些本应发给农户的补偿款私吞，据为己有，私分利息以及贴息款。部分村干部私设账外资产，账务不清，零乱不堪，趁火打劫。部分村干部许可企业拖欠征地补偿费，引起群众不满情绪。

农村土地管理制度立法、执法存在的不足： 1.在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失。《民法通则》第71 条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用一收益和处分的权利。”但从我国目前情况看，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。首先，关于集体土地使用权权利受限制问题。我国集体土地的占有权及收益权源于土地使用权，集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。其次，集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。

2.在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题根据《土地管理法》第2 条第4 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但问题是相关法律至今没有对所谓的“公共利益”进行明确界定，导致凡是只要取得土地征收的批文，无论其用来干什么，似乎均符合“公共利益”；尽管《土地管理法》及《物权法》对征收土地均规定应依法予以补偿，但问题是相关法律法规的补偿标准太低，根本无法保障土地被征收农民的生活；市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。

3.法律赋予集体土地被征收者的相关救济权利形同虚设尽管国务院颁布的《土地管理法实施条例》第25 条第2 款规定：“对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，但在现实中，县级人民政府至今不依法设立土地征收补偿标准争议的协调机构，拥有批准征收土地权力的国务院、省级人民政府至今也未依法设立相关的裁决机构。

二、改变农村土地管理中不足的对策

1.依法行政，提升落实政策的自觉性。土地管理政策有没有落实到位在很大程度上决定了干群关系是否紧密。目前，应当认真学习土地管理相关的规章制度，提升农村干部的法律以及政治觉悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理运用人民富裕的权力。认真贯彻落实“一户一宅”以及“五个不准”等政策，确保相关政策、路线以及方针的落实到位，维护广大农民的权益，保障农村在稳定中某发展的局面。

2.将农村土地承包经营管理制度落到实处利用多种渠道，多种形式，在农村掀起农村土地承包法的热潮，让农民对国家的土地政策以及法规有所了解与熟悉，明确自身的义务，懂得维护自身的合法权益。对农村干部，应当加强法律法规方面的培养与教育，提升其法律意识，转变思想，端正作风，提高依法办事、依法行政的水平。此外，应当积极引导、努力规范土地承包经营权流转。以稳定以及健全土地承包关系为前提，以有偿、自愿、依法为原则，努力寻找、探索有利于土地流转的新机制。对有条件的地方，引导农民有序、合理流转承包地，提升土地利用率，扩大经营规模。

3.转变思想，做到保护耕地和经济发展两手抓。目前，国家加大了土地管理的力度，实施了较为严格的耕地保护政策。在这样的环境下，应当转变观念，与时俱进，在保证耕地不受损坏的基础之上促进经济发展，努力实现经济效益与社会效益双丰收。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，积极开发新耕地，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，对农村集体建设用地相应的使用权流转进行试行，努力提高土地利用率。

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土地最宝贵的莫过于耕地，它是非常关键的农业资料，其对于维护国家的粮食稳定，保证社会和谐有着非常关键的作用。在当前时期，对耕地开展的保护活动牵扯到的成员或是组织一般有如下的一些，即中央政府、地方政府、非农企业和农民，由于这些群体本身的社会地位等有一定的差异，而且监督和信息等也有缺陷存在，所以发挥的效益是不一样的。在这些群体中，农民是最为直接和实际的使用以及管理人，其对于土地的总数以及品质等非常了解，不过在我们国家的保护模式中，农民在耕地保护中理应扮演的角色，却没有被太多考虑。因为他们没有被放到上述的责任模式中，农户也未将自身当成是土地保护的关键方，所以他们就无法形成较为浓厚的保护意识，不能积极的服从管控，此时耕地就得不到有效的利用。在这个前提下，本人经由长久的分析得知了干扰保护的常见要素，指出了一些应对方法。

1 农民参与耕地保护的内涵

具体的讲，该内涵涵盖如下的几点。第一，从总数到品质的综合化的管控，同时更为关注品质维护。第二，要主动的对那些违法活动检举，同时农户在他们本身的权益受到其他组织的干扰时，要依法处理，认真补救。

2 干扰保护的要素

2.1 群众的参与思想太低

该群体是耕地最为直接的使用人，不过在农村中因为教育太过于落后，而且有很多的封建思想，此时就会在群众的头脑中形成一种权力要超过法律的思想。还有部分区域的农村干部的综合素养较差，这也干扰到总体的建设工作的开展，使得农户的参与思想非常低。针对耕地保护活动来说，也就不能够认真的参加了。我们国家的现行耕地维护模式里，因为农民不能够积极的参加，此时就会使得总体的保护活动无法正常有效的开展。

2.2 农户的法规意识较差

公众参与是法治国家的一项重要制度，在我国《宪法》的第2条、第41条相应规定都有充分体现。关于耕地保护，《基本农田保护条例》第5条规定：“任何单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权检举、控告侵占、破坏基本农田和其他违反本条例的行为”。第7条规定：“国家对在基本农田保护工作中取得显著成绩的单位和个人，给予奖励”。然而，中央政府没有一部法律法规明确规定公众或农民参与耕地保护以及对抗耕地违法行为的具体措施、有效途径以及奖惩的方式。有关公众包括农民参与耕地保护的法律法规大多流于形式，农民几乎被排除在耕地保护体系之外。

2.3 没有稳固的经济前提

要想确保群众积极的参加到该项活动中，就要保证有特定的物质背景和方法。如今很多农村的经济基础不是很好，这就使得土地的保护缺少必须的物质前提，干扰到群众参加到活动中的积极性。对于那些经济较差的区域来讲，大部分的青年群体都外出务工，基本没有心思去关注该活动。在很多人看来，土地归自身所有，因此把自己的地转租给别人，此时别人有时候就会将耕地用作别的方向。

2.4 群众和耕地之间的利益联系不密切

在马克思看来，人参加一项活动的前提是有特定的利益，并非是一种本性。对比农户参加到该项保护活动的情况来看，该群体大体上认为当前的利益是最为实际的。在很多的区域中，尤其是在那些经济欠发达的区域，存在以户为个体，进行小面积种植的现象，其效益很差。很多农户外出务工，家中只剩下弱小，此时就无法积极的参加到耕种活动中，很显然这就导致了利益关联度不高。

2.5 群众没有积极的参与效能感

人们参与的主动性与对参与的效能感有关。效能感是指公民对自己的参与行为影响政府决策的自我主观评价。一般来说，参与效能感强的人比参与效能感弱的人会更多地参与某项公共活动。对于个人而言，参与效能感是影响其参与的最主要因素。

3 应对方法

参加到耕地保护工作中，不但是所有的公民要享受的权力还是一项必然的义务。对于农民来讲，要想实现好的效果，就要做好如下的活动。

3.1 不断的完善相关的法规条例

农户参加到耕地保护工作中，第一就是要切实的提升群众参加到耕地保护中的思想，特别是法规思想。要做好再教育工作，真正的提升群众的素养。经由多项方法，提升其民主思想。而且，还要经由多种媒体和方法，确保群众了解到耕地面积减少的危害性，提升其保护意识。

完善相关法律法规。首先应尽快制定一部《耕地保护法》，并将农民参与作为该法的一个重要原则加以明文规定，使其法制化。其次是将农民参与的原则、具体方式、内容和程序具体细化，让农民参与耕地保护能真正贯彻落实。

健全和完善农民参与耕地保护的制度规定。首先要从抓好农民参与耕地保护的“合法性”，即制度支持上入手。

3.2 构建新型的农地产权体系

农地产权的完整性是农民有效参与耕地保护的基础，完整的产权必须满足以下条件：产权必须是完全界定的，产权必须是排外的，产权必须是可以流动的，对财产权必须加以有效控制。完整的、可流动的、可继承的产权可以激励农民尽心尽力地保护耕地。

以产权明晰、长期有效、市场化流转为目标，完善农村产权制度和构建新型的农村产权体系。新型自啵村产权体系庇设定“集体土地所有权”、“农地承包使用叔”和“耕地经营流转权”三种主要的产权形态，其三种产权形态应是相互分离的，各自产权界定应是清晰的，并赋予每种产权具体而明确的权利和义务。

3.3 做好补贴工作

站在农民的立场上来看，耕地带给他们的利润不高，假如硬将其束缚在土地种植上很显然是不合理的。生产资料所占据的费用比例很大，而且还要进行水利投资以及劳动力，但是其带给我们的产值却不高。众所周知，农民是当前我们国家最为庞大的社会组织，他们的利益的保证是当前国家的一项关键工作。因此务必将农民降低负担，增加收入当成是当前工作的关键点，设置积极婚礼的体系，辅助农民搞好农业生产，确保其收益增加，使农民获取社会生产的平均收益。

4 结束语

农民参与耕地保护的积极性或驱动力源自农民保护耕地所带来的收益，农民收益的高低直接关系到耕地保护的成败，即农民增收这一问题能否很好的解决，在很大程度上成为国家耕地保护目标能否顺利实现的决定性因素。因此我们要通过多种方法来切实的保护农户的利益，特别是长远阶段的利益，上述内容是目前耕地保护工作的关键点。建立这样的政策，则需要政府建构以农民参与耕地保护为基础的耕地保护体系，通过完善农民参与耕地保护的法律法规，建立农民的土地产权，制定合理的耕地保护补贴办法，实现耕地保护、粮食稳产增产、农民增收和农民参与耕地保护“四位一体”的耕地保护体系。

参考文献

[1]朱红波.中国耕地资源安全研究[M].成都：四川大学出版社，2008.

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农村土地流转是一个渐进的过程，不能冒进，更不能不考虑中国实际盲目推进，急于求成，应在进一步完善政策法规，坚守基本条件的前提下，逐步实施。

1.1保证土地的使用效率

农村土地流转的出发点是要合理配置土地资源，确保土地的使用效率，实现土地适度规模经营。从目前农村土地利用情况看，“”，经营规模过小，增加了农业生产的管理成本，从而难以形成规模经济效益，难以形成有效竞争，也不利于农业科技水平的提高1。这阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。因此，今后必须改变这种状况，一方面，加大先进科技成果的应用推广，提高农业生产率，调动农民生产的积极性，通过规范土地合理流转，实现土地适度规模经营，防止出现土地抛荒现象。另一方面，改变现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，追求土地经营目标投入产出收益的最大化，提高土地配置效率。

1.2把保护农民土地财产权放在首位

一旦农村土地流转放活之后，城市资本允许进入农村土地，掌握大量资本的城市居民可以拥有几千亩、甚至上万亩的土地，他自己不耕作，雇佣原地居民耕作，这样就可能出现农民将大量土地卖给城市居民的现象，当然这只是一种假设。如果政府不采取措施强制规定，就会有一些地方政府为了推行所谓的“规模经营”，通过各级政府的权力，很有可能将大片土地转让到城市居民手中，导致出现城里的所谓“大地主”。而这不是我省推进农业“适度规模经营”的初衷。因此，有必要采取一定措施，对相关法律法规进行修订完善。此外，鉴于现阶段农村土地的社会保障功能，如果不把保护农民土地财产权放在首位，对个人最高农地拥有量进行限制，则很有可能出现一边超大规模的“地主”，一边无地农民的情况，导致农村两级分化，影响社会稳定。

2农村土地流转后的合理使用

2.1加大土地流转宣传力度

加大土地流转的宣传，提高农民“土地是财富之母”的意识，特别要让农民了解土地流转的前提条件和农村土地流转应遵循的基本原则，熟悉土地流转的相关政策法规；同时，还应让农民知道，土地不仅仅是就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效途径，因此，一定要规范土地流转，确保土地性质和用途不变。此外，还可通过板报、村民广播等载体，让农民了解到除国家建设依法征用集体土地外，村集体无权在承包期内单方面不签合同、不发证书、解除承包合同、强行收回和调整农民承包地，进一步规范农村土地流转，确保土地合理使用。

2.2严格按照相关政策法规进行土地流转，确保土地农业用途不变

当前，我省仍是一个农业大省，而且土地资源十分有限，耕地数量更是有限，无论从土地作为农民的社会保障角度来讲，还是从粮食安全角度考虑，严禁借用土地流转之际随意改变土地农业用途就显得格外重要。因此，有必要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，不断完善农村土地管理制度，坚持最严格的耕地保护制度，规范农村土地流转及流转后的使用。

2.3加强土地流转监管，规范土地农业用途

当前，各级国土资源部门一定要加强流转土地用途的监管，坚决禁止以土地流转为名改变农用地用途特别是基本农田用途的违法行为。同时，要建立健全全省各地农村土地流转市场体系，培育土地流转主体，加强农村土地流转的管理和服务，鼓励引导专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等主体，发展多种形式的适度规模经营，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，防止出现土地撂荒和粗放经营等现象。此外，应全面规范农村土地流转合同，使用统一规范的合同文本，并指导土地流转双方签订合同，及时办理土地流转当事人提出的签证申请，纠正土地流转双方违反有关土地管理法律、法规和政策方面的约定，确保流转后的土地农业用途不变。

3农村土地流转的产权主体

当前，我省农村土地流转存在由于土地权属不明而导致的流转混乱、效率低下等问题，相关法律法规对土地所有权主体的经济地位、法律地位、财产地位及其职能范围、行为方式等没有明确规定，这不利于农村土地流转的有序健康进行。

3.1健全农村土地流转的相关法规政策，明晰农村土地产权制度

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中图分类号：TU981 文献标识码：A

土地是宝贵的不可再生资源，是人类赖以生存和发展的基础。我国虽然幅员辽阔，但人口众多，随着我国经济发展和城市化进程的较快，人地关系日益紧张。无论从政治、经济还是民生角度来讲，合理利用土地资源、加强土地管理，都是刻不容缓的头等大事。

1有效利用有限土地、加强土地管理的意义

（1）保障人类生存，促进社会发展

土地是不可再生资源，在人们社会活动和经济活动日益频繁的今天，对于土地的消耗程度也逐渐加大。如果不对土地资源合理利用并加强管理，就会导致土地资源数量越来越少、质量越来越差，发展到最后人类将失去生存与发展的物质基础。

（2）建设社会主义新农村，提高农民生活水平

农村经济要发展、农民要致富，必须依赖肥沃富饶的土地资源。如果不能加强土地管理，保护土地资源，那么“建设社会主义新农村”就只能成为一句口号，解决三农问题、解决全国粮食供给问题也将成为一句空话。只是合理保护和科学利用土地资源、提高农业生产的科技水平、提高土地使用效率，促进人与土地的可持续发展，才能从根本上提高农民的生活水平、推动农村的经济建设、保证全社会的和谐稳定。

（3）推动社会主义市场经济建设。土地资源作为市场的重要因素之一，其受保护程度和优化配置程度直接影响我国社会主义市场经济的完善与发展。通过深化土地使用制度改革，加快土地市场建设，能够促进我国市场经济的健康、稳定发展。

（4）维护社会稳定。农业的稳定，关系到整个社会的和谐稳定。耕地的数量与质量，直接关系到农作物的产量与质量，关系到六亿农民的安居乐业、关系到十三亿人口的温饱问题。因此，加强土地管理，是维护我国和谐发展、长治久安的关键。

2我国土地资源利用和管理中存在的问题

（1）土地利用粗放，没有对土地进行合理规划和科学使用，降低了土地的使用效率，造成土地资源浪费。

（2）在经济发展和城市化进程过程中，片面追求经济效益和基础设施建设，造成用地结构失衡，一方面导致大量农用土地被侵占，耕地面积变小，另一方面导致一些公路、建筑物、绿化地等利用效率不高，长期闲置造成浪费。

（3）土地市场混乱，非法圈地、私搭乱建、低价转让等现象时有发生。一些地方为了吸引投资，采取“以租代征”、未批先用等非法手段，影响了土地节约集约管理，使土地资源遭到严重破坏。

（4）相关法律法规不健全，执法力度不够、监察监管工作不到位、一些领导干部缺乏节约集约土地管理意识，对于土地的审批和使用不能随时监管、动态巡查，使土地管理陷入松散、被动的局面。

（5）土地利用效率低，耕地单位产量不高、土地开发复垦整理空间不足；建筑用地设计不合理、造成土地资源浪费。

3合理利用土地资源、加强土地管理的途径

（1）建立健全法律法规。要建立完善的政策制度，建立健全相关法律法规，为土地资源的合理利用与管理建立法律基础和政策保障。

首先，要采取相应的政治和经济手段，加强土地管理。强化节约和集约利用土地，严格执行土地保护政策和制度，坚决杜绝土地资源的滥用以及耕地乱占现象发生。

其次，要坚持土地统管政策，切实执行土地审批制度，从不同角度采取不同措施消除土地浪费现象，严厉打击破坏土地资源和资产的行为。

最后，要制定切实可行的措施，保护土地资源、促进土地节约，构建土地管理的法治环境。

（2）树立节约土地资源的工作理念。各级政府要站在全局的战略高度，把经济工作的重点集中在资源节约利用上，杜绝土地资源和资产的浪费，积极构建节约型社会。各级政府机关及下属企业要充分认识到土地资源的重要性以及当前土地危机的现实，加强土地法制建设，杜绝以地换效益、换利润、换政绩的行为。

（3）节约土地 集约经营。进一步研究和完善建筑用地的定额指标，严格执行土地利用总体规划，大力推广和实行土地的用途管制机制，严格审批各类开发区用地，避免侵占耕地和造成土地资源浪费。对于建筑用地侵占耕地的行为，要采取占用耕地补偿的措施，严格审查补充耕地方案和资金落实情况，开垦等同面积和质量的耕地作为补偿，并提高占用耕地的成本投入，保护耕地不受侵害。

（4）规范土地市场 打击违法行为。进一步深化土地使用制度改革，加大耕地保护力度，维护土地市场规范。

首先，要加强土地执法监察队伍建设，建立分管机制，做到各级单位各司其职、各负其责、权责明确；同时，要加强公安、司法、税务等部门的协同合作，清除土地管理中的腐败现象，维护土地管理的良好秩序：①对于违反土地调控政策、非法建筑和开采、浪费和破坏土地资源的行为，要做到执法必严、违法必究。②对于为了一己私欲，非法低价转让国有土地，破坏土地资源、侵害民众利益的行为，要追查到底、严肃处理。

其次，要制定统一的征地制度，维护农民的土地权益，激发农民保护耕地的主动性。

（5）提高土地利用效率。首先，加强农田建设，提高土地利用效率，增加农作物产量。深入开展土地整理复垦和开发，在原有耕地面积的基础上提高粮食产量，增加农民收入。在调整农作物产业结构的过程中，不能缩减耕地面积、破坏耕地质量，保护农用土地资源。其次，加强建筑用地管理，提高建筑容积率，加强对地下空间的利用和建筑立体空间的开发，争取用最少的土地，解决最多的问题。

（6）挖掘土地资源潜力，优化用地结构。首先，要定期普查存量建设用地资源，对于闲置用地进行整治和管理，充分利用闲置用地，提高土地利用效率。其次，要实现土地集约利用和管理，加强土地使用前的审批、建设中的管理和使用后监督工作，杜绝圈占土地、粗放用地现象。

4结语

总之，正视目前我国土地利用与管理中存在的问题，明确加强土地管理的意义，积极实施加强土地管理的相关措施，是维护我国社会稳定、促进经济发展的需求，也是构建和谐社会、实现持续发展的需求。因此，我们一定要坚定不移的走土地节约集约利用的道路，保护土地资源，加强土地管理。

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土地是国家民生发展和经济建设的根本，土地问题也是困扰国家发展与建设的重要问题。土地管理作为解决三农等问题的重要方式与途径，实施严格管理极其必要，只有做好土地管理，遏制现在滥用土地的趋势，才能够通过严格有效的制度化管理做好与开发。下面针对土地管理的必要性和有效策略进行探究。

一、土地管理的必要性

加强土地管理是我国经济发展的必然选择，也是解决三农问题和土地开发应用等问题的关键，因此，做好土地普查，完善管理制度，做好土地管理势在必行。我国虽然幅员辽阔，拥有九百六十多万平方公里的土地，但是由于人口基数大，平均下来人多地少，且这些土地中可用土地资源比例更是非常低，因此，对于中国来说，严格控制土地资源，尤其是稀少的耕地资源，是未来确保国家能够得以长久生存和发展的关键。我国农用土地现状为数量少，后备资源不足，即使通过开发等手段也只能得到较少资源，所以，在考虑到当代人生存的基础上，从长远需求出发，做好土地普查与管理将会是我们国家未来发展的必然选择，也是子孙后代生存与发展的基础。严格的土地管理制度不仅仅是为了保护和利用好现有的每一寸土地，更是为了国家与民族的长远生存。从保证国家粮食生产与安全的角度考虑，做好土地管理，保护耕地，提升农业生产力，是十分必要的。近年来随着耕地面积的减少、农业人口的外移，耕地废置现象严重，可用耕地面积不断下降，但是粮食需求却一直在不断增加，且随着生活水平和生活需求的提升，这种矛盾更是越来越激化，因此，土地管理势在必行。如果不赶紧实施强制性的管理手段解决当前的这些问题，未来肯定是因为耕地废置、粮食安全等问题影响国家发展，其后果不堪设想，必须引起警觉。因此，为了日后更好的工业化与城镇化，现在必须加强土地管理。对于不少地区盲目圈地现象和滥用耕地等问题都要深入调查，严格管理，通过国家的强制性手段做好耕地保护和土地使用，提升土地资源在经济社会发展中的长远续航保护能力，在未来实现对工业化和城镇化的支持。土地是生存的基础，它除了能够提供众多的生产资料外，还是人民赖以生存的基础保障，目前大量耕地的被占用使用使得不少地区的农民群众失去了土地，且为了谋求当前发展利益，压低地方补偿安置标准，不仅纵容了贪污，且对于农民群众来说也是一大伤害。这些人在无岗无业无社保身份的情况下生活现状越加窘迫，因此，加强土地管理，也是确保社会安定，保护弱势群体的重要措施，否则，将会激化社会矛盾，不利于国家长远经济发展和民生建设。

二、土地管理有效策略分析

加强土地管理要从多方面入手，综合利用各方力量实现管理目标，要严格执行相关法律法规，运用行政力量切实加强领导与管理，做好土地规划与用途管制，运用市场价值机制调控土地应用，保障弱势群体利益，提升土地使用效益。从律法角度来看，土地管理首先要完善立法，完善相关法律法规，与时俱进，紧跟时代潮流，为当前土地管理中出现的众多问题提供法律依据。通过法律的力量督促各级政府加强土地管理，做好严格执法，有法必依，对违规操作严厉处罚，形成威慑性力量，减少土地管理方便的腐败。针对土地管理中执法行为要做好监督，对各级部门和各单位的行为做好管理，减少违法行为。在运用形成力量加强领导与管理方面，要做好各省市各级领导的培训教育工作，将紧抓土地管理作为第一要务。坚持贯彻和执行国家提倡的科学发展观，树立正确的政绩观，做好土地管理，从国家全局发展和子孙后代生存的角度考虑，不盲目追求一时利益，损害后代利益。在各省市、各单位设立专门负责人，土地管理责任到人，做好土地保护。在土地规划和用途管制方面，要加强耕地保护，积极开发，确保粮食安全，保障农民利益，引导和鼓励农民多使用有机肥料，减少耕地污染和破坏。在用途管制方面，以节约和保护为准则进行开发和使用，遵循国家整体土地规划原则，进行开发与利用，避免在法律范围外设立各类开发区，严格控制用地，避免超计划用地。对土地的管理和保护，除了要使用法律的强制性力量、国家的行政力量之外，还要积极运用市场化手段，凭借价格机制来调控土地的应用，在切实保障广大弱势群体利益的基础上，最大程度的开发土地的使用效益。尤其是针对我国目前土地利用率低下浪费现象严重的情况，积极开发土地潜力，在节约用地的基础上缓解当前凸显的供求矛盾，尤其是现在，要通过大力推进土地集约化利用等方式更好的促进土地应用生产，用国家政策保驾护航，多建设基础设施和公益性建设项目，做好保护性开发利用。

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一.引言

林地保护管理是我国当前林业管理的重要内容，我国林业资源大多集中分布于西南、东南、东北、西北及部分丘陵地区，林地所在地理位置多为山区或者无人区，这给我们的林地管理带来了诸多的不便。为有效管理林业资源，各地设立了许多林业基站和环保站、农业站，其对保护好辖区内的林地资源、改善地区生态环境，实现人与自然和谐共处具有不可替代的作用。然而，在近年来我国林地流失情况十分严重，部分基层管理站不严格执行国家的总体规划，随意侵占林地用于商业建设，或者对林地资源保护管理不力，林区偷伐珍惜林木、群众随意进入林区从事非林业生产活动等情况较为突出，严重破坏了林地生态环境，加剧了林区水土流失，给国家带来了巨大的损失。我国一贯重视林业资源及对林区、林地的保护工作，加强林地保护管理关乎森林资源及国土绿化的发展进程，我们必须认清当前林地保护管理工作中的现状与不足，并强化各项管理制度，加强宣传教育，提高民众林地保护意识，从而全面保护林地资源。

二.我国林地管理的现状

我国对林地的保护一直持慎重的态度，不仅体现在管理制度上，还体现在各项森林保护法律法规的规定之中。我国涉及到林地资源保护的法律主要有《森林法》、《森林法实施条例》、《土地管理法》、《矿产资源法》等全国性法律规范，同时地区针对各自的具体情况也出台了多项法规制度，如《辽宁省森林资源流转办法》及《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》、《林地资源管护制度》等。各地区、基层林业管理基站依照相关法律法规的规定，逐步建立了林地保护管理的正规化、法制化系统，国家在林地保护管理中投入了巨大的人力物力，国家林业局多次对全国征占林地清理现状进行整顿检查，查处了一批非法占用林地资源的案件，有效遏制了非法占用林地资源的势头。从总体上来看，我国林地保护管理工作取得了较好的成效，对政策制度的执行也能高度重视，不过，部分基层林业管理部门在林地管理中也存在违法违纪违规的现象，不能很好地处理经济发展与林地保护之间的关系，致使林地资源大量流失，森林资源遭受严重破坏，少数地区的林地保护管理形式依旧十分严峻。

三.林地保护管理存在的问题及原因分析

当前我国林地保护管理工作并不完善，林地保护所面临的问题十分繁复，其突出表现在林区水土流失及林地的违规使用情况。林地是林业产业发展的基础，在现实中，对于林地资源的管理仍然存在诸多的问题，在基层林地管理中尤为突出。其主要原因主要表现在如下几个方面：

1.管理部门对林地保护法律意识薄弱

林地保护是与耕地保护统一级别的，然而，在地区经济发展过程中，部分管理者对经济发展与林地保护之间的关系处理不善，缺乏法制观念，经常为了短期、眼前利益而置国家法律法规于不顾，以权代法，强行干预林业部门，严重制约了林地保护管理工作。另外，部分林农缺乏对林业政策法律法规的了解，随意进入林地进行非林业生产活动，导致部分林地表面被严重破坏，引起水土流失。

2.林地土地使用权界定不规范

部分基层林业管理部门依据相关土地管理法及林业管理法律法规，明确了林农自己林地的使用权限，同时也对相关林地的权属关系，如承包、转包、出租、转让等流转程序进行了明确的规定，但是，部分基层林业管理站点的林权登记管理尚未与乡镇、县市等联网，各基层林管区的宣传力度也不够，致使林地土地使用监管不规范。

3.管理者对林地保护管理重视程度不足

在部分管理者意识中，基层林地保护管理相对于林区经济开发来说较次之，部分乡镇林业站没有独立的工作经费和科研经费，开展林地的实地保护工作较为困难。这实际是由于领导者对林地开发认识上的偏差及片面所造成的。

4.林地保护管理队伍建设难以满足现实需求

我国林地面积广大，要正常进行林地监管工作需要大量的管理、巡检等人员，但是，在我国基层林业站的专业人员配置较少，相关人员专业知识不足，在林地管护、森林病虫害防治、林区突况处理等方面缺乏经验，各项专业管理技术措施难以得到落实。另外，各林地工作人员的职责也不明确，兼任串职现象十分严重。

四.加强林地保护管理的有效措施

1.加强制度建设，完善林地保护管理相关规定

制度建设是林地保护管理的基础，要加强对林地的保护管理工作，那么我们就必须首先从制度建设入手，完善相关管理流程。对此，我们可以采取如下措施：（1）加强法律法规建设，完善林地管理相关制度与林权办理流程。法律法规制度建设是我们林地保护管理执法的依据，相关部门必须针对新出现的情况及时进行修改，同时，对林地产权变动办理要明确办事流程与手续，严格执行审批程序；（2）健全监督机构，严格执行监督管理。林地保护管理工作涉及面广、政策性强，其管理过程应受到严格的监督审批。在林地保护管理中，要积极开发林地保护监测系统，建立内部监督与外部监督相结合的监督制度，执行垂直监督和平行监督双监督模式，强化监管职能，提高林地保护水平。

2.加强宣传力度，强化林地保护意识

林地保护管理不仅要从内部做起，还需要全社会的配合，这就要求我们各级领导和广大群众必须充分认识到林地保护的重要性，树立保护林地的意识。对此，我们要加大宣传力度，利用多种形式的宣传工具，如宣传车、广播电视、标语等来宣传林地保护相关法律法规及重要性，并深入基层林农之中，取得民众的理解支持，使林地保护管理工作更上一台阶。

3.加强林地保护管理队伍建设

林地保护需要大量专业人员来实施，而我国在林地保护管理人员建设方面还存在较大的问题，对此，我们需要从三大方面来采取措施：

其一，做好队伍建设工作。在队伍建设上，必须从人员招聘、专业知识考核、持证上岗等方面严格审查；其二，做好相关人员定期培训制度。对聘用的护林员、林地巡视员以及相关林权管理人员等要定期进行法律知识与专业知识的培训，以提高管护水平；第三，执行林地管理多级责任制。林地管理部门要与下级签订相关责任合同，明确个人的管辖区域、职责、报酬等，并严格执行考核。

4.严格实行林地用途管制

我国林地保护管理必须坚持以林权证为主的林地管理原则，对擅自将林业用地进行其他非农业用途的行为要收回还林，对擅自改变林地用途而造成林地资源流失的行为要追究相关责任人的责任。林业用地必须严格执行用途管制措施，严格监督重复发放的其他土地权证及未经审批的林地必须按照相关规定执行林业用途，不得随意更改。

参考文献

[1]杨朝虎.林地管理中存在的问题及几点建议[J].新疆林业，2006（6）.

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省十一届人大常委会第十二次会议，听取和审议了茅临生副省长所作的《关于农业法及相关法律法规实施情况的报告》和程渭山副主任所作的《关于检查农业法及相关法律法规实施情况的报告》。常委会组成人员认为，这两个报告客观地反映了我省贯彻执行农业法律法规的实际情况和各级政府依法护农、依法促农、依法兴农所做的大量工作，总结的成绩是有目共睹的，指出的问题是客观存在的，提出的对策是积极可行的。为巩固我省农业基础地位，推动“三农”工作，促进农村经济更好更快发展，提出如下意见和建议：

一、要深入学习实践科学发展现。进一步提高对农业基础地位的认识。各级政府要从学习实践科学发展观的高度，落实“创业富民、创新强省”总战略的要求来认识农业、对待农业、加强农业。首先，要从加强农业基础地位的认知出发，统筹好城乡发展。全省各地应当充分认识农业在经济社会发展中所处的重要地位，明确建设小康社会工作重点在农村、改革发展成果惠及全体人民难点在农民，认真贯彻以工促农、以城带乡的方针，利用城市和工业的各种资源优势，统筹城乡发展。加快社会主义新农村建设。二是要从加强农业基础地位本文由收集整理的认知出发，大力发展高效生态的现代农业。各级政府要按照农业生态学和生态系统学的原理，创新农作制度，转变发展方式，加快转型升级，通过种植业、养殖业和加工业的多种形式的结合，对土地、物种、时空进行科学配置，构建优质高产、节本增效、安全生态的现代农业生产系统和产业化经营。三是要从加强农业基础地位的认知出发，提高依法行政自觉性。各级政府要按照农业法的要求，切实做到依法行政，推动“米袋子”、“菜篮子”、耕地保护等各项工作目标责任制的落实；要加大执法力度，严肃查处各类涉农违法案件，保障我省农业更好更快的发展。

二、要加大农业投入尤其是生产性投入，加快农业发展方式转变。一要重视“三农”投入，特别是公共财政对农业生产性投入和农业科技投入。各级政府要严格履行农业投入的主体责任，确保农业投入的法定增长；省、币、县财政经常性收入要统一口径，对农业生产性、农村基础设施建设、农村社会事业发展三项投入要清晰界定和分类，重视提高直接用于农业生产性投入的比重。农业生产性投入的增长，不能仅仅满足高于年初预算报告提出的财政收入增长比例，而应当高于当年实际财政收入的增长幅度，并且对农业生产性投入在整个财政农业支出中的比例要有硬性规定。以保证有足够的支农资金用于农田水利为重点的农业基础设施建设，扶持粮食和主要农产品生产。二要加强农业财政投入的绩效管理。要着力解决涉农部门管理体制不顺、支农资金使用分散、效益不高的状况；要总结借鉴各地好的做法，理顺体制，整合财力，保证农业投入用于刀刃上。同时，要把农业资金的设立、申报、使用和绩效，纳入监督的范围，完善评价指标体系，加强绩效考评，切实提高支农资金的使用效益。三要完善农村金融体系，拓宽融资渠道。要加强农村金融体系建设，改善投融资环境，制定优惠政策，放宽准入条件，形成多元化的农业投入和融资机制。要进一步加强政策性农业保险工作，扩大覆盖面，提高农业抗风险能力。四要对欠发达地区项目配套资金适当扶持。中央扩大内需新增的农业投资项目，包括省里的项目，要求地方配套资金比例较高，衢州、丽水等欠发达地区反映配套困难，希望省财政能给予一定配套支持；同时，在产业发展专项资金方面给予倾斜。

三、要正确处理建设用地与保护耕地的关系，切实保障粮食安全和主要农产品供给。一要真正落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。要坚守耕地3084万亩、基本农田2711万亩、标准农田1500万亩“三条红线”。特别是当前为应对金融危机，中央和地方确定了一系列重大建设项目，对建设用地的需求会大量增加，更要正确处理好建设用地与保护耕地的关系，既要保发展，又要严格耕地保护制度，绝不能以牺牲耕地为代价换取一时的经济增长。二是要对数量与质量实行双保证。保护耕地，仅有数量概念还不行，还必须保证土地的质量和利用率，尤其要提高标准农田的质量。要进一步核实基本农田和标准农田的面积，不足的要补足，同时要不断提高土地质量，加大“千万亩农田质量提升工程”实施力度；要严格造地项目管理，杜绝层层转包克扣费用，对补进来的基本农田一定要达到质量要求；对异地“代保”、“代建”的基本农田和标准农田，要进一步核实、落实；要不断总结和推行农村宅基地、村庄整理与复垦工作，在集约用地、提高土地利用率上下功夫。三要科学把握土地规划、利用、保护三者关系。各级政府要高度重视新一轮土地利用总体规划的修编，把城乡建设规划与土地利用总体规划及基本农田保护规划衔接好，切实加强规划实施，依法严查乱占滥用耕地的违法行为。要积极引导和规范土

地流转，认真贯彻农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，维护农村和谐稳定。

四、要加快推进农业社会化服务体系建设，确保三大体系有效运作。一是各级领导尤其市、县和基层领导应充分认识农业三大服务体系建设是完善农村公共服务的重要内容，是各级政府的一项重要职能，切实增强使命感和紧迫感。积极推进这项改革，确保在2010年前全省实现“覆盖全程、综合配套、便捷高效”的目标。二是省有关行政主管部门要在面上进行部署、指导的同时，加强检查督促，推动各市县加快把相应的机构建立起来。特别是乡镇农业综合服务中心、市一级的农产品质量监管机构的组建，进一步完善动植物疫病防控体系建设，并且备类服务机构要相应更新和改普设施装备。三是对三大体系队伍建设要有战略性思维，积极探索农技人员“有进有出、进出有序”的机制，从政策上引导和鼓励大中专毕业生回乡或跨地区从事现代农业的科技服务和各类产业的项目开发，特别是要把现有大学生“村官”培养成既懂农村管理又懂农业科技的复合型人才，为新型的农技队伍乃至乡镇干部队伍提供后备力量；同时，省政府应有计划地在相关院校增设涉农专业，扩大招生规模，培养高素质实用人才，从事农业科研和农技服务工作。四是要采取有效方法，切实解决乡镇农技人员“在编不在岗、在岗不在位”的问题。五是要重视解决农技人员的生活待遇和经费保障，督促各级政府加快推进保障经费全额列入财政预算的步伐。

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一、引言

随着近年来我国经济迅速发展、城市化和工业化进程的加快，城镇建设用地不断扩张，居民财富和收入的增长促进了人们对城市土地需求的增加，主要表现在需要更舒适的住房、更优美的生活环境等 ，相继出现了各种建设用地大量侵占耕地的现象，以及在占用过程中存在的一些除耕地数量减少以外的新的问题。截至2010年玉溪耕地面积为253705公顷比上年的253851公顷尽减少146公顷，而造成耕地减少的原因主要是建设占用耕地、农业结构调整、生态退耕以及灾毁，大多因为灾害而损害的土地是可以复垦的，大多因农业结构调整而减少的耕地也是可逆的，而建设用地占用耕地是不可逆的。正确的认识耕地保护与城市建设的关系，对于更好的保护耕地和土地的合理利用有十分重要的意义。本文以玉溪市为例，针对耕地保护在城市建设过程中所存在的问题及解决的对策进行研究，为有效的协调耕地与城市建设用地之间的关系提供依据。

二、玉溪市城市用地与耕地现状

玉溪市全市城市建成面积由2002年的4170公顷扩大到2008年的5570公顷，中心城区建成面积由1640公顷扩大到2400公顷。城区人口22万人，城镇化水平达37.4%，比全省平均水平26.01%高出11个百分点。玉溪市周边中小城镇的的范围不断扩大，居民点不断增多，占用的耕地也逐年上升。到2010年底玉溪市耕地面积有253705.38公顷，占全市土地总面积的16.98%，年末核实计划指标为：新增建设用地面积1024.6公顷，占用农用地923.23公顷，其中占用耕地686.93公顷。在2006—2010年玉溪市新增建设用地中占用耕地的面积所占的比例最低的占54.52%最高的比例达到83.18%。可以看出耕地的占用是供给建设用地的主要来源。

三、耕地保护在城市建设中存在的问题

（一）建设用地大量占用耕地

经统计局统计2010年玉溪市全年实现生产总值736.5亿元，按可比价格计算增长12.8%，增速分别比全国的10.3%、全省的12.3%高2.5和0.5个百分点，全市城镇居民人均可支配收入16471元，比上年同期增加1730元，增长11.7% 。可见玉溪是一个发展较快的地区，随着经济的不断增长人们的生活水平都得到了较大的提高，相比较而言城市较农村发展更快，有更多的机会，因此许多的人都前往城市发展，甚至迁移到城市。城市人口增多则人们对居住用地、交通水利设施用地、服务设施用地以及其它公共用地的需求就会随之增加。

（二）耕地质量的下降

玉溪市的城市建设基本是以市为中心以道路为骨架向周边展开的，因此则会占用城市周边的耕地，而城市周边耕地基本都是肥沃、熟化度高的土地 。虽然占用以后会补上等量的耕地，但是补充的耕地大多来自未利用地的开垦，废弃用地的复垦等，质量远远低于被占用的耕地。因为建设而占用肥沃耕地的原因，使得耕地的总体质量呈下降的趋势。

（三）耕地保护意识不够

地方政府缺乏耕地保护的积极性。为了当地经济的发展，地方政府大量招商引资，对耕地的保护只停留在书面上的签订，过度重视经济的增长而忽视了耕地保护的重要性，没有足够的保护意识。对于耕地的使用者，短期来看他们认为农作物种植的经济效益远低于征地获得的补偿，我国土地征收补偿费用平均每亩标准为1500一3000元。而种粮的耕地每亩年平均收入一般为45—75元。就玉溪的农民而言最近的年平均收入也只是5747元，而土地被征收获得的补偿款相当于农民30～40年种地的收入。受经济效益的驱动，很多农民对征地表现出了很高的积极性，对耕地保护的概念比较薄弱。

（四）现存耕地抛荒现象严重

随着城市化的发展，城镇有了很多的就业机会及劳动力的需要，也由于农业生产收入的不固定性，加上粮食生产效益低下，因而大量农村劳动力选择进城务工，根据玉溪市2010年第六次人口普查数据显示，玉溪市居住在城镇的人口为88.2万人，占38.3%；居住在乡村的人口为142.2万人，占61.7%。同2000年第五次人口普查相比，城镇人口增加30.5万人，乡村人口减少7.4万人。有很多的人由乡村涌向了城镇，而农村的耕地则无人耕种，造成了大量农村耕地的抛荒。

（五）保护耕地的相关法律法规不完善

1、征地制度不完善

我国法律法规对耕地占用税、征地补偿标准等的规定较低，玉溪市的征地标准是平均每亩为1500一3000元，使得占用耕地的成本远远低于旧城改造的成本。

2、打击违法用地制度不完善

玉溪市在城市建设过程中由于经济利益的驱使出现了违法用地的现象，主要是非法占用土地、非法转让土地的行为，少批多用、未批先建、以租代征、以招商引资为名乱圈、乱开发的的现象十分严重 。

四、解决矛盾的方法及策略

（一）加强土地整理与复垦，增加土地面积

通过土地整理和土地复垦得到更多的土地以进行耕作或城市建设。土地整理包括农地整理和城市用地整理两部分。农地整理可以增加耕地面积，提高土地利用率，还可以扩大耕地的综合生产能力，提高土地的产出率 。而城市用地整理则是以集约利用土地为目标，主要是通过利用闲散用地和进行合理规划来实现土地的集约利用。

（二）利用科学技术

应该充分利用现有的科学技术检测耕地的变化，及时发现和处理违法用地的行为，增强土地执法的权威性。同时，运用一些先进的技术还可以提高土地的利用效率，在耕地数量不多的情况下只有尽可能的提高耕地的质量才能保证耕地的总体数量不变，保证粮食的供给和农民的收入，一旦农民的收入增加则会减少农村人口因务工而向城镇移动的现象，那么耕地将会避免被抛荒的现象。

（三）改革征地制度，完善征地程序

现行的征地补偿制度存在很大缺陷，由于征地补偿的标准都普遍较低，得到土地成本的降低使得开发商更积极的去获得土地，而使大量耕地很快被占用，征地规模不断扩大。在征地补偿方面不应有固定的征地价格，应该对被征收土地的质量进行价值评估而确定其相对应合理的价格，同时，政府在出让土地的时候也应严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地，这样一来可以维护耕地使用者的权益，二来可以在某种程度上遏制房地产开发滥用耕地的现象。

（四）确立合理的城市化发展战略

城市化是经济发展的一项中长期任务，各个国家各个城市在城市化进程中既遵循着一般共同的规律，同时又有各自的特点和与其国情相适应的具体模式。2011年11月1日在昆明市召开了关于保护坝区农田建设山地城镇的工作会议，云南是个山多地少的地区，山区、半山区面积占全省总面积的94%，玉溪市也是同样的地理状况，针对这一特征，我觉得玉溪市也可以继续实施“建设上山”这一战略， 一来可以有效避免城镇周边肥沃土地和平坦土地的占用，二来也可是城市避免过度的拥挤。

（五）提高耕地保护的意识

现如今群众对耕地保护的意识很薄弱，不知其中的厉害关系，有关部门应及时向群众普及耕地保护的重要性和意义，做好耕地保护的宣传，如通过悬挂标语的方法、广播的方式进行宣传，利用舆论的监督作用，建立广泛的群众监督机制和畅通的沟通机制，使群众监督法制化、规范化，更主要的是要是群众看到耕地保护的长远利益及价值，使其认识到进行耕地转让所获得的收益只是暂时的。

五、结论

通过对玉溪市建设用地与耕地情况的分析，得出现在玉溪市的耕地保护在城市建设过程中存在这么几个问题，耕地被建设用地大量占用；人们对于耕地保护的意识较弱；现存耕地的抛荒现象严重；当地保护耕地的相关法律法规不完善。针对这些问题及玉溪用地的特点而提出了一下对策，为更好的保护耕地提供一些参考，加强土地整理与复垦，增加土地的面积；利用科学技术；改革征地制度，完善征地的程序；确立合理的城市发展战略；提高耕地保护的意识。总之，在城市发展的同时，耕地也要得到保护。

参考文献：

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