学习土地管理法范文

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中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章编号：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，国务院总理主持召开国务院常务会议中讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《土地管理法》）对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。作为土地管理的基本法律，《土地管理法》在保护耕地、促进城市化等方面一直发挥着重要作用。但是该法在立法之初所坚持的国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念使这部法律严重滞后。

一、土地资源配置与《土地管理法》

土地资源是一种不可再生资源，作为人类赖以生存和繁衍的基础性资源，关系着国民经济发展乃至国家社会安全。提高土地资源的配置效率关键是要依靠有效的土地资源配置方式。目前，我国土地资源配置方式主要有行政配置和市场配置两种。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要安排各种用地类型的比例以及以何种代价提供给用地者。市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式获得相关土地资源，以市场价格为指针，供求关系相调节，各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。

确立完善市场配置方式，必须通过健全相关的法律来保障。作为我国重要的土地资源保护和开发的法律，《土地管理法》的重要内容就是进行土地资源的配置。要通过市场的基础作用来合理配置土地资源就要修改《土地管理法》中的相关内容，建立健全相关制度。

二、现行《土地管理法》中土地资源市场配置存在的问题

在市场经济条件下土地作为特殊商品，必然趋向市场化。目前，我国土地市场不健全、国家干预不适当以及由此带来的土地利用不高效等诸多问题，都与相关政策法规的不完善有关。

（一）不健全的土地市场

首先，中国现行的土地市场为城市与农村的“二元土地市场”。城市土地市场包括一级土地市场和二级土地市场，国家垄断一级土地市场，而集体所有土地进入城市市场必须首先由城市政府进行强制征用。二元土地市场的存在根源于国有土地使用权和集体土地使用权严重的不平等，这种不平等是集体土地使用权的残缺和不平等对待造成的。这种城乡分裂的二元市场，使政府成为土地市场的垄断经营者，一方面造成了地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖，另一方面政府对土地储备制度鲜有关注。

其次，土地市场不健全的交易制度。《土地管理法》第43条确立了国家对建设用地的垄断制度。排除极少个例，在我国建设用地必须属于国有土地。实践中的弊端体现在两个方面：一是各级政府的用地审批制度，容易产生腐败现象，影响社会稳定；二是国家垄断建设用地供给，集体土地无法进入土地市场，就产权而言，形成了国家所有制与集体所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同样作为市场主体，政府和被征地的农民本应该平等地享有利益分配的权利。但集体所有土地不能直接入市，这使得土地增值收益被开发企业、中央政府和地方政府获得，被征地的农民只能获得征地补偿，土地出让金纯收益则分配较少。《土地管理法》第47条规定：“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，但是实践当中补偿标准却与实际市场交易可获得的利益相距甚远。而且土地补偿无统一标准，“同地不同价”也屡见不鲜。现实中这种不平等的主体、不合理的利益分配以及不统一的赔偿标准造成了严重的社会矛盾。

（三）国家干预的滥用

在土地资源的配置中，国家“滥用”市场干预情况凸显为以下三个问题：第一，根据现行法律的规定，各级政府是土地一级市场的开发主体，土地市场的垄断经营者和管理者的双重身份使其权力过于集中又缺少监督；第二，地方政府依赖出卖土地获得财政收入导致土地资源浪费、城建无序等现象；第三，征地范围的不明确，“公共利益”界定不清。

三、土地资源市场配置的完善与《土地管理法》的修改建议

目前土地资源的市场配置机制不完善，要解决这一问题就要建立一套完善法律法规，特别是完善《土地管理法》中不适应现代市场经济发展的方式。要建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，至关重要的一点就是通过法律法规来规制和协调好市场机制与国家干预的关系。

（一） 健全土地资源市场配置机制

首先，改革土地收益分配制度。根据现行《土地管理法》第47条规定征地补偿标准，其主要存在三点缺陷：第一，土地原用途补偿制度，即政府对被征土地的补偿未将增值部分计入其中；第二，限额补偿制度，即补偿额最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，远远低于被征地农民的实际收益；第三，地方政府定价制度，即国家授权地方政府规定具体补偿标准，而非土地市场调控价格机制。以上补偿标准严重损害了被征地人利益，实际上是把土地收益交由政府和开发商共同分享，实践当中屡酿 “征地悲剧”的恶果。

笔者认为，补偿标准应当由供地和需地双方通过自愿协商来决定补偿标准；如协商不成时，由双方都能接受的资产评估公司作为第三方，按照当地市场价格决定补偿标准。此次《土地管理法（草案）》明确了公平补偿的基本原则，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，而且补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。同时草案中还涉及授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。

其次，健全农村土地入市制度。《土地管理法》在土地市场交易主体上应当改革，转变政府垄断一级市场的现状，使农民在未来成为农村集体土地交易的主体，再通过调节税收的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。土地市场适度引入竞争机制，使土地交易流程制度化，减少人为操作空间，减少腐败发生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市场竞争。同时，从民法角度讲，改革土地权利制度势在必行。根据《物权法》中相关规定，完善集体所有土地的用益物权的流转制度，改变目前《土地管理法》中集体所有土地不能进入市场的规定，建立统一的城乡土地市场。

（二） 完善国家干预土地资源配置机制

国家对土地资源配置进行适当的干预是必要的，但是这并不代表政府可以替代市场，国家和市场应当在土地资源配置中相互补充共同推进的作用。

第一，缩小土地划拨范围。《土地管理法》第2条中“公共利益”的边界难以确定，导致政府征地几乎不受任何实质性制度的制约而拥有过于强大的土地征收权力。“实现公共利益”成为地方政府强制征收土地常用借口。因此，笔者建议首先政府征地的权力应当符合比例原则，以此限制其权力的滥用；其次必须依法明确 “公共利益”含义和范围提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用规划和储备制度。因地制宜的制定土地规划制度，根据市场需求建立规划机制，来保障规划机制的科学、有效实施，充分发挥规划的整体控制作用。同时，制定科学的土地储备规划，扩大公益性用地的收购与储备，建立土地储备金制度。

第三，强化耕地保护制度和改革土地用途管制模式。严格耕地保护将是《土地管理法》修订的主要目的之一。实际上，耕地保护制度涉及的内容比较繁杂，但基本内涵应围绕责任及其操作体系展开。现行《土地管理法》第四章“耕地保护”及第七章“法律责任”，各种耕地保护制度都缺乏法律后果的规定，致使立法的预期目的难以实现，而且削弱了法律的威慑力，影响了法律的权威性。《土地管理法》修订时理应增加耕地保护制度法律责任的规定。《土地管理法（草案）》对此已有改观，增设了各级政府耕地保护目标责任制及耕地保护考核制，对强化耕地保护无疑具有促进作用。不过，如何落实耕地保护目标责任制及考核制，以及考核不合格需要承担何种法律后果，仍有待进一步细化。

四、结语

完善土地资源市场配置机制仅靠《土地管理法》是不够的，必须依靠《宪法》及《城市房地产管理法》《土地承包法》等其他法律法规体系的健全。法律规范与政府干预相互协调，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。下一个五年规划推进中，城镇化规模不断扩张，土地利用数量不断攀升，进一步推动市场稳定有序的发展具有巨大的现实意义。

参考文献：

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一、认真贯彻落实《土地管理法》，依法加强土地管理

各级土地管理部门要结合当前学习、宣传、贯彻新《土地管理法》和《实施条例》的有利时机，深入贯彻《通知》精神，紧紧抓住土地用途管制这条主线，推进土地管理方式和利用方式的转变，通过农业开发和土地产权清理整顿工作，努力实现规划管理、审批管理、地籍管理的法制化、规范化。

二、采取有效措施，依法保护耕地

保护耕地，是新《土地管理法》的核心内容，是新法赋予各级政府的重要职责。各地在进行城市、村庄、集镇建设时，要严格按照土地利用总体规划确定的范围，不得随意突破用地规模。对于建设用地，要坚持做到充分利用存量土地，先用闲置土地，再用荒地。严格控制占用耕地，原则上不得占用基本农田。

三、加大工作力度，加快土地产权清理整顿工作步伐

土地产权管理是土地管理的一项非常重要的基础工作，多年来，土地权属不清、界址不明以及无证用地是导致土地市场秩序混乱，土地非法交易和土地权属纠纷不断出现的主要原因。为了确保《通知》精神的贯彻落实，各地必须对土地产权和农业开发用地清理整顿工作给予高度重视，要采取切实有效的措施，组织强有力的工作队伍，明确责任，突出重点，从国有土地到集体土地，从单位用地到个人用地，全面进行清理整顿，登记发证，不留死角。

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2.认真落实工作接待制度，及时受理群众来信、来电、来访，及时回复来访信息，成功的化解矛盾纠纷。 

3.严厉整治违法建设行为。有效打击违法行为，做到发现一起违法案件，立案一起，查处一起，结案一起。2020年5月15日依法对更尕索德等7户未经许可擅自在县中波太南侧、青年公园东侧修建的违章建筑进行。对部分违规修建的下达相关法律文书。

4.认真切实开展动态巡查工作。我局结合自然资源领域管理相关要求，编制了《县2020年自然资源动态巡查监察执法工作实施方案》，并于2020年4月30日通过政府下发给给各乡镇（场）、各寺管会（所），要求按照属地属事管理职责切实履行好动态巡查工作，并结合违建别墅、卫片执法等相关工作，组织工作人员开展巡查督导等相关工作。至今已开展动态巡查80余次。

5.积极完成上级下达的各项任务，如卫片执法、违建别墅、农村乱占耕地建房等调查核实工作。

6.组织人员学习《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，在执法开展工作过程中逐步熟悉土地、城市等规划，及时有效掌握违法行为及情况，并依法开展调查工作。

2021工作计划

1.继续加强对《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的宣传。

2.加大执法监察力度，加强综合执法巡查工作，大力开展联合执法，严肃查处违反土地法律法规的违法案件。

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土地管理制度是国家为了使土地资源得到最大化的利用、科学合理的调整土地管理而制定管理制度，是一个国家合理使用土地资源的准则与规范。土地管理是政府机构通过行政手段、法律等方式对单位、社会团体的土地资源进行管理的一个过程。

2.中国土地管理制度的现状分析

我国的土地管理制度主要有占地补偿制度、土地登记制度、保护耕地制度、用途管理制度等。现阶段，我国土地方面的主要法律有《土地管理法》，是规范我国土地管理制度的基础性法律，为国内建立土地管理制度起到很大的支撑作用。但目前我国土地管理制度仍然存在一定的问题，主要表现在农村和城市两个方面。

2.1农村土地管理制度方面

2.1.1土地管理制度中的执法问题执法问题是目前国内土地管制度中十分关键性的问题，目前，随着经济的飞速发展，政府为了发展市场经济，提升在市场上的竞争力，对法律法规的重视程度不够，对行政方面的执法力度不够严格，没有按照法律法规的要求和标准行使相应的权利和履行相应的义务，以至于造成执法混乱的局面。

2.1.2制度立法方面的问题突出近年来，在国内的土地管理制度方面，各个地方的政府有权对土地实行征收管理，进而制定相对应的征地补偿机制。但在真正的土地管理工作中，各个地方政府即是土地政策的制定者，同时又是政策的协调者与执行者。尽管很多地方政府的土地所有权归村小组所有，但在实际的土地工作中，村小组已经没有对土地管理的权限，最终难以保障土地被征收者的经济利益。

2.2城市土地管理制度方面

2.2.1缺乏相应的地价机制随着经济市场的不断发展，土地市场逐渐被政府垄断，并且国内的地价制度没有得到足够的完善，缺乏动态的土地调整机制，很难准确的调整基准地价，造成土地制度管理难以适应经济市场的价格波动，导致相关的土地征收部门征收的地价比市场价格要低的多。

2.2.2缺乏完善的土地产权制度《土地管理法》只明确指出，土地归国家所有，任何单位与个人无权占有，土地资源的使用权由国务院代为行使，地方政府没有权利进行干涉。但是，在实际的土地管理过程中，地方政府可以转让土地使用权，并从中获取相应的利润，掌握着真正的土地权使用职能。

2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明确规定了，土地归国家所有，直接由国家实施管理，政府想要征用土地时，国家会给被征收地者相应的经济补偿，但是，在“公共利益”没有明确的情况之下，部分地方政府滥用自己的职权，在征地时，完全没有考虑到经济市场的发展情况，并且地方征收的土地补偿非常低，这就造成在各个地方征收土地的过程中，经常会出现“钉子户”的情况，导致土地征地制度出现不合理。

3.完善我国土地管理制度的具体措施

3.1完善土地的管理制度

我国要想加强土地管理措施，就必须要进一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部门要以土地市场为核心，增强各个部门之间的合作和交流，并制定相应的土地管理法。我国的土地转让是通过土地协议来开展实施，各个地方的土地交易中心将交易中心的流程简化，这样开发商能够依靠土地合同直接向政府部门领取相应的审批手续，方便了交易商与政府部门的土地管理工作，同时实现土地资源的优化配置，从而构建良好的土地管理制度。

3.2优化我国的土地规划体系

政府部门在构建我国的土地管理制度时，必须先优化土地规划体系，加大对土地执法监督的力度，要学会科学、有效的规划土地，并加强土地规划制度的约束性，在满足社会对土地需求的同时，结合经济市场的发展规律，严格的执行监管机制。同时，要考虑到群众的经济利益，土地管理制度同时要结合国内经济发展的状况，规划合理、科学的土地使用方法。此外，国家要加大对土地规划体系的执法力度，增强执法者的监督工作，使土地执法能够高效的实施，进一步建健全、完善土地规划系统。

3.3完善土地权利体系

相应的部门在进行土地管理过程中，要不断健全土地权利体系，进而约束地方政府的征地行为。国家要保证群众的土地产权清晰、权责明确，必须要保障国家的土地财产权益。但是，在我国目前的土地管理体制中，对农村土地产权并没有明确的规定。在一些实际的土地管理过程中，部分地方政府和企业都一直征占农民的土地，导致很多土地滥用、浪费的现象出现，对农民的经济有一定的影响，因此，国家要不断健全土地权利体系，合理规划土地资源。

3.4改革土地财政税收

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在我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律法规中，对国家土地所有权作了明确规定。《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”？《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有及国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；……”

集体土地所有权的主体，即享有土地所有权的集体组织，根据《民法通则》第74条、《土地管理法》第10条的规定，有以下3类：（1）村农民集体，村集体经济组织或者村民委员会对土地进行经营、管理；（2）如果村范围内的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；（3）土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

集体所有的土地主要是耕地及宅基地、自留地、自留山，还包括法律规定集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等土地。至于法律没有规定为集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等土地，则属于国家所有。

二、土地使用权的使用方式

〔2015〕42号《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中提到保障项目用地有多种方式，实行多样化土地供应，保障项目建设用地。涉及基础设施建设或者公共服务领域的土地可以采用出让、租赁等有偿使用方式获得，也可以通过无偿划拨方式取得。

有偿使用方式：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条明确规定：“国有土地的有偿使用方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或入股。”

无偿使用方式：《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：……（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地……”。实际操作中，如果符合《划拨用地目录》（2001年10月18日中华人民共和国国土资源部令第9号）的规定的，则经建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以划拨方式提供土地使用权。

三、国有土地使用权出让

四种出让方式：协议、招标、拍卖、挂牌

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定土地使用权的出让方式包含协议、招标、拍卖三种方式。而《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》补充了第四种方式――挂牌。其中拍卖和挂牌均是在指定时间、地点进行公开竞价，最后根据竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为，如果是经营性用地，则根据《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；如采取协议出让的，则需符合《协议出让国有土地使用权规定》。关于公益事业用地，亦区分是营利性和非营利性，如营利性医院则不属于划拨用地目录范围，需要通过出让方式获取。

根据《协议出让国有土地使用权规定》第三条，出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。协议出让属于控制比较严的出让方式，其有相应的前置条件，即使满足了协议出让的前置条件，也未必能实现一对一协议转让，因为根据《物权法》及《协议出让国有土地使用权规定》，满足前置条件的协议出让地，如果土地供应计划公布后，在同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让，不再采取协议方式出让。

四、国有土地租赁

根据1999年7月27国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）规定，对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁；对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。

国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。

五、国有土地使用权作价出资或入股

[2015]42号文件明确规定可以采用这种出资方式，其中规定“以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。”

但土地作价出资在操作中还存在很多现实问题，比如不经过招拍挂流程，对土地作价出资或入股，如何确定土地价格，是否会造成国有资产流失等问题，也是这种供地方式落地难的一个关键。

六、划拨土地、租赁土地抵押问题

关于划拨土地上的PPP项目是否可为项目融资等设置抵押、如何抵押的问题，目前司法界有两种观点：

第一种观点是划拨土地使用权，必须经土地管理部门批准，先办理土地使用权出让手续，交付出让金，将划拨土地转为出让土地后，才能与附属建筑物一并抵押，相关规定如国土资源部《划拨土地使用权管理暂行办法》第5条与国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条；