社区服务的运作模式范文

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篇1

2006年4月9日，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》正式下发。该文件指出，做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进社会主义和谐社会建设都具有重要意义。那么，怎样加强和改进社区服务工作?本文认为，发展社区商业是加强和改进社区服务工作的重要举措。

一、社区商业是一种特殊的社区服务

(一)社区商业属社区服务范畴

关于社区商业的定义，我国专家、学者的界定是比较一致的，一般认为，社区商业是指以基层社区范围内的社会成员为服务对象，以便民利民为宗旨，为满足社区成员的日常生活需要为服务内容的属地型零售商业¨。现代意义上的社区商业发端于20世纪50年代的美国，60年代，英国、日本、法国等西方国家由于居民的郊区化也因此出现社区商业，之后社区商业在其他西方国家迅速发展起来。到20世纪70年代，东南亚新加坡的社区商业也开始大规模发展起来。我国的社区商业起步较晚，且现仍处于起步阶段，但已显露出较好的发展势头。

社区商业属社区服务的范畴，之所以这么认为，是因为社区商业具有社区服务的基本属性。对社区服务基本属性的概括，理论界虽然存在一些分歧，但基本观点是一致的，都认为福利性、地域性、多样性与社会性是社区服务的基本属性。社区商业也同样具有社区服务的基本属性。首先，社区商业具有明显的福利性。社区商业的福利性体现在其宗旨是便民利民，是为社区居民提供便利消费、便民服务。其次，社区商业具有较强的地域性。社区商业以本社区为载体，主要为一定范围的社区居民服务，不具有广域性和辐射性。再次，社区商业具有多样性。社区商业的多样性不仅体现在社区商业业态的多元化、消费领域的多元化与服务功能的多元化等方面，同时还体现在社区商业往往集购物、休闲、娱乐、餐饮等多样消费服务于一体的特点上。最后，社区商业具有社会性。社区商业无论从组织者、参与者、实施者，还是从受益者来看，都具有明显的社会性。如从社区商业的受益者来看，在社区商业高度发达的国家和地区，社区商业已惠及各个阶层、各种类型的社区成员，可以说，具有广泛的社会性特征。

(二)社区商业具有特殊性

首先，与传统的社区服务相比，社区商业具有特殊性。可以说，传统的社区服务是一种“民政型”的社会福利服务。在服务对象上，主要面向“三无”老人、孤儿、残疾人等社会弱势群体；在运行方式上，主要采取无偿服务或低偿服务的方式，具有明显的福利性特征。而社区商业服务除了要体现一定的福利性特征外，更多的要体现经营性特征，在一般场合下，社区商业要求按照市场经济的运行模式进行经营。

其次，与一般商业服务相比，社区商业服务也具有特殊性，体现在：社区商业的服务对象、服务目的、经营主体等都与一般商业服务有所区别。在服务对象上，一般商业服务是面向社会所有成员，其服务对象没有地域范围的限制；而社区商业服务的服务对象是本社区的居民，一般不为其他社区的社区成员提供服务。在服务目的方面，一般商业服务是以营利为目的，追求利润的最大化；而社区商业服务虽说关注经营效益，但也还体现一定的福利性，注重为本社区居民提供便民利民服务，便民利民是发展社区商业的宗旨。在运作主体方面，一般商业服务的运作主体是各类营利组织(企业)，受利益驱动，只有当成本和收益比较达到预期目的时，才进入市场；而社区商业服务的运作主体既包括各类营利组织(企业)，也包括政府、社区组织、各类非营利机构及个体工商户等，具有明显的多元性特征。

综上所述，社区商业是一种社区服务，但与传统社区服务有着明显区别，是一种特殊的社区服务。

二、发展社区商业是加强和改进社区服务工作的重要举措

(一)发展社区商业能丰富社区服务的内容

社区服务的内容原本就非常丰富，这一点从专家、学者对社区服务内容的概括与表述就可以得到很好的说明。例如，李秀琴在《当代中国基层政权建设》中认为，社区服务的内容包括以下方面：老年人服务，残疾人服务，优抚对象服务，少年儿童服务，特殊困难者服务，便民利民服务。杨益萍在《社区服务工作》中认为，社区服务的主要内容包括：社会福利服务，如老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务等；社区便民服务，包括便民利民服务、少JLJI~务、家务劳动服务、民俗改革服务、劳动就业服务等；街企双向服务。张乐天在《社会工作概论》中则将社区服务的基本内容划分为几个大的系列：老年人服务系列，少年儿童服务系列，残疾人服务系列，便民利民服务系列，优抚对象服务系列，文化与教育服务系列，公共卫生与保健系列，社会治安与调解服务系列，劳动就业服务系列。夏学銮则将中国城市的社区服务划分为六个方面：个人为社区服务，人际相互服务，社区与企业相互服务，社区为居民服务，政府为民政对象服务，政府为社区服务J。从上述专家对社区服务内容的概括可以看出，社区商业还不是社区服务的基本内容，这不是专家们的一时疏忽，相反，这反映了我国社区服务发展的一个现实，即社区商业还没有真正成为社区服务的基本内容。如今，大力发展社区商业，把社区商业作为社区服务的组成成分，无疑将可以使社区服务的内容更加丰富。

(二)发展社区商业能增强社区服务的功能

社区商业是一种服务于社区的社区经济，主要以购物中心的形式出现。购物中心提供的商品包括便利品和选购品，商品的档次根据所服务社区的经济状况而有所不同，一般以中档品为主。另外，各种类型的餐饮服务也是社区商业中心的功能之一，快餐、酒吧、咖啡屋等不仅解决了人们购物、娱乐过程中的饮食问题，而且也为朋友们约会、休闲提供了良好的场所。由此可见，社区商业具有满足社区居民购物、服务、娱乐等综合性需求的功能。同时，社区商业具有经营性，但也注重人本化、个性化的服务，强调主体价值的实现、社会价值的提高、环境价值的改善、文化价值的升华，是一种新型的服务型经济。发展社区商业所获得的资金最具有可持续性，最能建立起良性的社区经济发展机制，从而推动社区的可持续发展。由此可见，社区商业的一些功能是一般社区服务不具备的，有的功能即使为一般的社区服务所具备，其也没有社区商业的相应功能那么强大，很难满足社区居民的需要。发展社区商业能克服原有社区服务的不足，增大、增强原有社区服务的功能，使社区服务不仅能更好地满足社区成员的物质文化需要，还能为社区居民提供近距离的商业服务，改变社区居民的消费行为与消费理念；同时也能吸引更多的人员就业，提高居民的收入水平。目前，在发达国家的商业服务中，社区商业发挥着重要作用。以美国为例，2000年全国社区购物中心零售额为4494亿美元，高于近邻型购物中心(3205亿美元)和区域购物中心(1429亿美元)，约占美国商业总零售额的40．68％。

(三)发展社区商业能改进社区服务的运行方式

在运行方式上，我国原有的社区服务多采用无偿服务或低偿服务，有偿服务的部分较少，即使有一些有偿服务，也运行得不太理想。社区商业服务是一种特殊的社区服务，同时也是一种商业服务，在运行方式上采取市场化运作方式，实行等价交换的原则。社区商业加盟社区服务并成为社区服务的重要内容之后，就可以为原有社区服务项目的运行树立一个改革的典范，从而改变原有社区服务的运行方式。这样，就能让原有的社区服务项目参照社区商业的运作模式分类运作，即对其中的福利服务部分，也就是对面向社会特殊成员的服务采取无偿服务的方式；对面向全体社区居民的生活服务和公共福利服务则采取低偿甚至是有偿服务，也就是说，采取福利与市场机制相结合的运行方式。

(四)发展社区商业能增强社区服务机构的活力

受传统社区服务运作模式的影响，社区服务机构的资金主要来自政府的拨款和社会组织与个人的捐款，这就使发展社区服务的资金受到很大的限制，社区服务机构本身也没有能力与机会去创造发展社区服务资金。在我国这样一个人口多、底子薄、资金短缺、社会福利水平相对较低的国家，政府不可能拿出太多的资金来发展社区服务，故通过增加政府投入和发展社会捐助来壮大社区服务就显得比较困难，社区服务机构也很难实现自身的发展与壮大。引入社区商业后，社区商业采取市场运作方式就有可能盈利，经营社区商业得到的收入就可用来发展其他的社区服务项目，从而增强社区服务机构的活力，使社区服务机构不仅能生存，还有机会发展，最终实现社区服务向产业化发展的目标。

三、加快发展社区商业的对策建议

(一)加强宣传，提高对社区商业在社区服务工作中地位与作用的认识

《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见是国务院关于社区服务工作在“十一五”时期作出的重大决策，意义深远。它不仅突出了要区分不同类型的社区服务，实行分类指导的工作原则，同时也部署了社区商业体系建设的具体任务，提出了兴办商业性社区服务的政策措施，明确了社区商业在社区服务中的地位和作用。社区建设的管理部门及每一个社区工作者，必须认真学习，深刻领会。只有这样，才能进一步提高我们对社区商业工作在社区服务中的地位和作用的认识，才能提高对社区商业在构建社会主义和谐社会中的重要性的认识，才能增强做好社区商业工作的紧迫感、责任感和使命感，才能切实将社区商业工作作为一项民心工程来抓紧抓好、抓出实效。

(二)统筹规划，将社区商业纳入社区建设规划

推进社区商业建设，要坚持规划先行的发展思路，确保社区商业服务网点设施配置的合理化、标准化和科学化。在制定社区商业的发展规划时，要抓紧修改、完善已有的社区商业发展的专项规划，注意将社区商业建设规划和所在城市建设发展规划及本社区的社区建设规划密切结合起来，把社区商业的布局原则、形态规模、业态种类、管理措施等内容明确写入社区建设规划中。各地对社区商业的区位建筑结构和定量控制标准等内容，政府应组织有关部门和专家组成课题组，进行认真科学的研究和测算，为社区商业规划的科学化提供充分保证。

(三)加快实施“双进”工程，建立完善的社区业服务体系

2006年6月，商务部围绕“便利消费进社区，便民服务进家庭”的主题，提出了实施社区商业“双进工程方案。实施“双进”工程是商务部贯彻落实《务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，加快社区商业发展的具体举措。“双进”工程的目标是：争取利用3到5年时间，在人口(城区人口)过百万166个城市的80％以上的社区中，实现居民的购物餐饮、维修、美容美发、洗衣、家庭服务和再生资源收等基本生活需求在社区内就能得到基本满足，建立较完备的生活保障型社区商业服务体系，促进生活保障型服务的产业化、网络化、专业化和社会化，充分发挥社区商业在促进就业、扩大消费和构建社会主义和谐社会中的重要作用。由此可见，“双进”工程是一项便民利民的民心工程。加快发展社区商业，就必须加快推进“双进”工程的进程。加快推进“双进”工程的进程，就应鼓励购物、餐饮、家庭服务和再生资源回收等与居民生活密切相关的企业以连锁经营方式进入社区；就应通过政策引导，广开渠道，吸引社会各界资源投入社区商业的建设；就应大力支持现代物流配送企业向社区延伸，构建社区物流配送体系；就应鼓励有条件的社区商业服务企业利用信息技术开展社区便民服务，为消费者提供完善的电子商务环境和居民服务平台，促进社区商业服务电子信息网络化建设。

(四)改进服务手段与服务方式，提高社区商业服务的效率

篇2

**是一个实行分权制的联邦国家，生产力极其发达，在世界经济舞台上起着主导的作用。但是，尽管**的经济极其发达，政府并没有包揽一切社会事务管理，恰恰相反，是通过积极培育和推动非政府组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。在**的舞台上，主要由三大部门在唱主角，即政府、营利部门（企业公司）和非营利部门，其中非营利部门又称为非政府组织，非政府组织主要致力于社会服务和管理，政府是在这两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。**的这种政府管理模式，用我们当今中国改革的话来讲，就是既体现政企分离、又体现了政事、政社分离的双重要求。这对我们的经济与社会管理的改革，是很有启发和借鉴意义的。

（一）产生动因

**的非政府组织的诞生渊于社区的发展，其基本宗旨就是满足社区居民的需求。它从十八世纪开始出现，十九世纪后逐步走向繁荣。目前，**非政府组织共有100万个左右，遍布**大小城市的社区内。促使非政府组织发展的原因是非常的多，但概括起来主要有三大因素：

首先，**的市场经济发展起步很早，人们共同生活所形成的一定区域内的社区理念也就较早地产生；同时由于家庭功能的局限而产生一系列人们的生活等问题，就转变为社区管理的问题，人们迫切希望在社区的范围内，有专门从事社区服务与管理的运作机构，来满足人们的生活需求。这是非政府组织产生的最主要动因。

其次，由于社区服务的内容，是随着经济发展、生活方式的变化而丰富多样，因此，光靠政府管理机构来专职行使社区的服务，必然会带来成本增大、效率不高和服务机制难以适应的弊端。因此，政府也力求寻找能够胜任这一角色的机构。这是非政府组织产生的另一个重要因素。

再次，由于**是一个移民国家，有着不同的，因此社区之间需要的服务内容，也有很大的差别性，而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同社区生活的人们所接受。因此，不少社区为了某些共同的社会问题或者同一的利益，自发组织一些非政府机构，替代政府的服务机构，并愈来愈被人们所普遍接受。这是非政府组织产生的一个重要的社会基础。

非政府组织的普遍产生和蓬勃发展，使**政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，非政府组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。

（二）作用体现

**的非政府组织从其产生到发展，已经历了二百多年的历史。它伴随着社区的产生而产生，伴随着社区的发展而发展；反过来，非政府组织通过其功能的发挥，又对社区建设的推进，对社区服务体系的完善和健全，对沟通政府与居民之间的关系等，起了至关重要的作用。

第一、非政府组织对社区服务功能的开拓、服务体系的建立，起到了组织、管理和推动的积极作用。现代意义的社区是居民生活在一定空间内的共同体，随着人们生活水平和生活质量的不断提高，居民对社区的依赖愈来愈强烈，对社区服务功能的要求和内容，都在不断提高和增加。非政府组织按照其基本宗旨的要求，始终将满足社区居民的要求放在首位，不断开拓社区服务功能。在**社区内，非政府组织似乎正朝致力于一种无所不包的服务体系方向在努力，涉及的服务范围十分宽广，力求使社区服务达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的全方位的新境界。正是非政府组织在社区内的积极组织、管理和促进，使**的社区服务给居民生活带来了极大的方便和保障。

第二、非政府组织对政府摆脱社会事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的管理格局，起到了不可替代的促进作用。在**社会里，特别是在居民生活的社区内，政府管理是处于一个相对比较超脱的状态，它主要实行宏观管理，制定有利于社区建设发展的政策，制定基本规范的运作法规，采取财政支持和投入，并对非政府组织进行管理和考核，而大量的、具体的社区服务的内容、项目的开展，都由非政府组织去承担和组织实施。实行这种“小政府、大社会”的管理模式，既能克服政府直接去操办社区服务具体事务中的官僚弊端、低效率弊端和服务不到位的弊端，又能通过政策的调控和奖励，来增强非政府组织的责任感和使命感，形成十分强烈的信誉感和竞争感。由于非政府组织既是居民生活区的者，又是政府管理社区的合作者，因此它可以起到政府与居民之间沟通和桥梁的作用。同时，又正因为非政府组织处于中介状态，因此它又受到居民与政府两边的制约和考核要求，所以，非政府组织的工作，一般总是兢兢业业的，总是致力于社区服务的不断发展。

第三、非政府组织的蓬勃发展以及由此带动的社区各类服务业的全面发展，为提供充分就业，保持社会稳定，起到了不可低估的能动作用。由于**非政府组织非常庞大，在开拓社区服务过程中，带来了许多服务业的就业岗位，据统计，目前**大约有800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%。此外每年还有9000万人次的志愿者，从事社区服务工作。**社区服务每年约有5000亿美元的收入，其中70%左右是政府财政投入的，30%左右是通过服务和社会捐赠取得的。社区服务业的全面发展，为社会的持续稳定，起到了十分积极的作用：一是开拓了充分就业的机会，减轻了政府和社会的压力；二是全方位的社区服务，包括温馨家庭、心理咨询、犯罪预防、提高教育程度和质量等，都对缓解一系列社会矛盾，起了重要的平衡作用。

（三）运作模式

**非政府组织经历了二百多年的发展史，已经形成了一套独特的运作模式和政府管理扶持的模式：

首先，非政府组织成立要向政府提出书面申请，包括写明机构性质、运作计划、服务宗旨，以及用什么方式实施项目开发，并要明确非政府组织基金会成员的构成。政府通过严格审核认定后，发给非政府组织资格表，再予以批准成立。

其次，非政府组织运作机构一般分三个层次，第一层次是董事会，它由出资人、社区居民代表、政治家和社会工作者组成。董事会的职责主要是制定方案、确立目标、招聘成员等。第二层次是执行总裁，它由董事会任免，其工作职责是执行董事会所制定的方案，管理组织资源，开发服务项目，拓展外界联络，争取社会募捐，考核和评估雇佣人员。第三层次是带薪工作的职员，主要是协助总裁工作，研究日常工作，开展人员培训与提高，对各方面服务雇员进行评估和监督。

第三，非政府组织在组织社区服务时，始终不满足现状，他们以寻找和发现新的社会需求为内在动力机制，不断创新开拓。如发现一项新的社会需求时，首先自己筹资来开拓这一服务项目，并力求成功，以增强政府对它们的信任；而政府发现这些项目的开拓，确实对社区居民带来了受益，又会加大投入力度，给予支持。所以，**的非政府组织的运作机制，确实在**社会的发展历史上，起到了先导效应。

第四，政府对非政府组织在进行严格审核批准成立后，从财税政策上给予极大的支持。一是对非政府组织在从事社区服务过程中，每年提供10%-80%不等的财政资金，但大部分非政府组织都可获得60%-70%的财政投入；二是给予非政府组织特定的免税政策，既服务所获得的各项收入不需上税，同时非政府组织从事社区服务时所购买的商品，也不需交税，因为**零售各类商品是实行价外税的，所以从事公益的组织，就可以享受到这一政策；三是规定非政府组织从事社区服务所形成的盈利或利润，不得用于个人利益，必须用于社区发展的再投入，为大众服务。

（四）发展趋势

从**社会目前的现状看，非政府组织已经承担了很多的社会事务和社区服务工作，对社会稳定起了很大的作用。但是，从政府管理角度看，还想把更多的事情交给非政府组织去做，甚至设想让非政府组织去办监狱，去管理监狱，因为非政府组织办监狱和管理监狱，更富有人情感化效应。所以，从发展趋势分析，政府与非政府组织的关系将越来越密切，它们之间的合作伙伴关系将随着发展而更富有建设性。

但是，鉴于经济因素的影响和社区建设投入的逐步增加，政府在对非政府组织的资助有所下降的同时，调整和采取一些新的政策措施，以充分满足社区发展的要求。首先，是鼓励建立工商业组织和非政府组织之间的合作关系，使非政府组织能够充分利用前者的财力、物力和人力的资源，开展社区服务业；其次，要求非政府组织不要完全依赖于政府拨款和社会捐款，而要寻求和形成一定的自立机制，政府允许非政府组织可以提供有偿服务，但要求收费标准要与服务质量、服务对象支付能力相联系；第三，政府允许非政府组织在直接从事有偿服务的基础上，开办营利性公司，逐步形成非营利和营利的相互渗透，并以营利性的收入来弥补非营利的需求，同时要求非政府组织把行政经费压缩到最低程度，保证服务效率，把钱用到真正需要的方面。总之，随着时代的发展，非政府组织在从事社区服务的过程中，还将面临着一系列新的发展变化。

二、培养社会中介组织是**社区建设的一个至关重要的问题

社区建设的概念，在我国只有十几年的历史，因此社区的建设和发展，确实是任重而道远。**是我国市场化、国际化程度最高的经济中心，社区建设理应走在全国的前列，以起到示范与辐射效应；同时，也是**自身处于经济结构大调整、社会生活结构和方式快速变化的现实要求。但是，由于我们社区发展的历史短暂，缺乏一套完整的发展模式，为此通过借鉴国外发达国家的成功做法和有益经验，这对加快**社区建设步伐，无疑是有着积极的现实意义。

（一）缺乏社会中介组织，必将成为**社区建设的一个深层次的障碍

**社区建设最早渊源于八十年代初期，主要是民政部门承担一些社会事务的服务；进入九十年代后，**社区建设是处于一个大发展时期，市政府将社区服务工作连续六年列为实事项目工程，社区建设和社区服务正面临着前所未有的发展机遇和改革重任。

从改革角度看，**社区建设下一步面临着三大改革任务，一是如何理顺和确立社区管理体制，即在社区建设这个大舞台上，政府主管部门究竟是哪一家，这关系到今后政府对社区发展的一系列宏观管理、登记审批、监督考核等；二是如何建立起适应社区发展的可持续运行的财力机制；三是如何培育和促进一大批社会中介组织的产生和发展，这是当前社区建设中考虑得最少、最滞后的一个问题，但又是今后发展中不能回避的问题，必须要予以超前的研究和寻找推进方案。

首先，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不可能做到政事分离、政社分离，就难形成“小政府，大社会”的管理格局。

我国经济改革经历了二十年的历史，已经从过去“大政府，小市场”的管理模式，转变成依托市场、企业运作、政府宏观调控的“小政府，大市场”的管理模式。这一转变，使政府变“小”了，但它更精简高效，处于更高层次的调控管理，对释放企业的积极性，对市场经济的全面推进，起着不可估量的作用。同样，在社会管理领域内，政府职能也面临着转轨变型，也面临着如何从摆脱具体事务操办，转变到注重宏观管理，法规制定和政策引导的境界。社区服务是一项崭新的开拓领域，又是一项内容十分丰富，需求变化层出不穷的新体系，如果没有一大批专职、专业相适应的社会中介组织来具体承担和实施政事分离、政社分离，政府职能转变就相当困难，其结果往往是政府具体操办社区服务业，既难以适应居民生活不同类型、不同层次的需求，也使政府行政管理机构越搞越大，使大社区的发展，变成大政府的管理，这不是我们发展的方向。

其次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，极容易使社区建设和社区服务由政府推动走向政府包办的运作格局。

社区建设在起步发展时，由政府大力引导和推动，是非常必要，也是社区发展的必经阶段。但是，社区服务是一个需求内容、需求层次十分广阔的领域，具有非市场或准市场意义的供需关系。而组织、协调和满足社区服务供需关系的重任，只能是依赖社会中介组织的培育，即由一大批非营利性社会组织去运作和操办。我们现在依托政府体系中的“三级管理、四级网络”的管理功能，去引导和推动社区服务的发展，其意义和作用是功不可没。但社区服务的进一步大发展，社区服务业的供需关系愈益突出，如何构造适应现代城市居民生活水平、生活质量和生活方式变化的各种需求服务体系，客观上已经越出街道和居委会的管理功能，需要注入新的运行机制，否则把社区服务的建设，就等同于街道、居委会的管理职能，只能使社区发展走入误区。政事分离、政社分离如同政企分离的意义一样，在市场需求领域内，由政府直接办企业、直接管企业，只能带来低效益、资源配置不合理和不能满足需求的弊端，在社区服务需求领域内，面临着相似的一面。

再次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不易形成社会工作的专业化与社会化相结合的运行格局。

社区服务业在国外被统称为社会工作者专业，其影响力是非常广阔的，在高等院校内，社会工作专业也占有相当重要的地位和分量。所以，不少发达国家的社区工作和社区服务，专业化程度和社会化程度都是十分高的，其中社会中介组织的蓬勃发展和具体运作，起了至关重要的推动作用。**社区建设和社区服务工作，在国内比较是领先的，在国际比较是落后的，关键之一是缺乏社会中介组织的运行。这导致两方面的问题存在：一是社区工作长期处于街道、居委会的半行政半封闭的运作状态，显得规模较小，社会影响较小的局面，专业化程度更无从谈起。二是阻碍了高等院校社会工作专业的设置和培养对象的出路，因为大学毕业分配到街道机关工作，总体上是属于国家行政管理专业的对象，分配到具体福利院等单位，又主要强调护理专业，而面对今后需要大发展的社区建设与服务管理，又是恰恰缺乏实体运作部门。所以，培育和造就社会中介组织，已成为社区建设朝着专业化和社会化方向发展的“重中之重”的任务。

（二）培育社会中介组织，需要认真思考的几个问题

第一，要全面更新观念，充分认识社会中介组织在社区建设这个大舞台上的地位和作用。

党的十五的文献中，再一次强调提出，要大力培育中介组织机构。现在问题是，我们要准确而完整地理解中介组织机构的涵义。中介组织机构主要包括经济领域中介组织和社会领域中介组织两大类，前者我们按照市场经济发展要求，已经在大力发展，如财务投资咨询公司、会计、审计事务所、资产评估事务所等，但现在恰恰缺乏的是社会中介组织，几乎处于空白状态。究其原因，主要还是受传统的管理模式的影响和束缚。在对待社会领域内，我们一直是强调意识形态的重要性，而对培育社会中介组织，从事社会服务工作，分担政府管理的具体事务，以及把社会服务工作向专业化、社会化方向去引导等，缺乏足够的认识。事实上，社会中介组织是承担政府管理社会特别是社区服务的具体组织者和运作者，这是今后实现“小政府，大社会”管理的基本前提。一大批社会中介组织的产生和运作，可以使政府处于更高层次上实行宏观管理，使政府管理更加精简高效，同时我们还可以通过社会中介组织中的党建工作的开展，加强党对社会工作的领导和社区建设的领导。所以，现在的关键是，我们要解放思想，转变观念，对社会中介组织有一个正确的认识。

第二，要切实调整政策，为培育社会中介组织创造条件。

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从天津市的实际情况出发，确定重点发展的服务行业，重点发展九大产业，包括金融、现代物流、电子商务、商贸、科技、信息、文化、旅游、养老等九大产业，全方位构建高增值、强辐射的现代服务业体系。天津服务业全面健康发展应该从以下几方面着手。

1.中心城区和农口区县齐抓共管。全市整体服务布局为，纵向融合管理，横向相联互补。实施“区园圈”齐抓共管全面开花。区--中心城区和滨海新区提高集聚度，扩大服务规模，提升服务质量，创新服务业态上下功夫；园--远郊两区依据地理优势实施辐射全国的大物流服务园；圈—环城四区及三县实施示范区服务圈和中心城镇服务圈联动。

2.生产与生活服务协同发展。服务业要体现以人为本的服务功能，生产业和生活业要协同发展，相互促进。既可以提高生活服务品势和质量，引进健康娱乐、生态餐饮，提升人气指数，增强集聚要素促进生产发展。也可以聚集生产业，增强人气指数从而带动生活业的跟进,两者相互促进协同发展。

3.高端服务与社区服务并驾齐驱。做强做得天津整体服务产业，对内实现各区间均衡发展态势，对外在京津冀一体化协调发展中凸现天津的整体实力地位。实施两手抓：一是重视吸纳高端大气上档次国际化服务；二是要重视解决普通百姓的育养、养老和家政需要。尤其对关系国计民生的最基本的社区残疾家庭和孤老家庭就餐和家政服务业给予政策扶植和补贴，积极引导社会资金注入绿色生态旅游餐饮社区服务业发展。在全市范围内扩大服务规模，提高服务效率，以点带面，实现全面开花的服务态势。

二、树立大服务意识，促进服务业与相关产业的衔接融合发展

（一）推动生产业与先进制造业融合发展

1.依托发达的制造业，结合天津市的发展定位和发展优势，大力发展现代物流、金融保险、科技研发、信息技术等生产业，并发挥生产业产业集聚效应。同时加快天津本土制造业的创新与升级，努力寻求与之相应的高端知识型生产业产业的发展，全面提升天津生产业的服务能级。

2.以物流业为突破口，加快完善集疏运服务体系，抓紧实施京津冀海关一体化，推进物流园区、要素市场、交易平台、采购中心建设，为吸引服务业计入打开方便之门。培育和引进大型物流企业，大力发展航空货邮运输、通用航空和相关高附加值产业，支撑先进制造业和现代商贸业发展，辐射带动区域经济发展。

3.以金融业为核心，建立多层次资本市场，加快发展融资租赁，促进产业资本与金融资本有效融合，加快构建现代金融服务体系和金融创新运营中心；以打造国家电子商务示范城市为目标，加大知名电商企业引进力度，建设大宗商品电子商务交易平台，推动制造业、商贸流通业等传统产业利用电子商务实现转型。

（二）推动生活业与社会事业融合发展

经济发展和社会发展相互依存，相互促进。经济发展是社会发展的前提和基础，社会发展是经济发展的结果和目的。加强城乡福利设施与社区服务建设，大力发展城乡福利和社区服务业。着眼于人民群众，服务于人民群众，满足群众多方面、多层次的需求，提高了人民群众的物质文化生活水平。开展社区服务，实行“三个面向”（面向社会特殊困难群体，面向社区居民，面向社区单位），达到社区服务 “五个拥有”（ 有服务规章，有服务场所，有服务内容，有服务队伍，有服务标准），从而达到解决社会问题，调节社会关系，缓解社会矛盾，促进社会公平，维护和保障人民群众基本生活权益。发展多层次、多样化的社区服务，积极推进公共服务覆盖到社区，大力发展便民利民服务和社区志愿服务；要完善社区服务设施网络，合理布局社区服务设施网络，完善社区服务设施功能，大力推进社区信息化建设；要加强社区服务人才培训。积极推进社区服务人才队伍专业化、职业化，建立和健全社区服务人才培养制度；要推进社区服务体制机制创新，建立健全社区服务组织，理顺职责权限及相互关系。力争到2015年，初步建立起较为完善的社区服务设施、服务内容、服务队伍、服务网络和运行机制，农村社区服务试点工作有序推进。

三、加大政策扶植，引导民间资本进入，壮大服务业

（一）加大政策扶植，壮大服务业

加大财政鼓励扶持力度，建立多元化投资运作模式。政府对科技服务业的财务类政策支持包括三方面：首先，政府在财政上鼓励新兴科技服务企业的发展，可以扩大科技发展金和科技风险金的扶持对象范围，在税收上适当减轻新兴科技服务业和相关从业人员的负担。其次，政府应尝试建立起一种多元的科技服务业投资运作模式，引导健康的民间金融资金参与到科技服务业的运作需要当中去，减小资金链缺乏而导致研究活动失败的风险。最后，由于中小型科技服务业的快速发展，政府还应该就中小型科技服务业企业提出相应的扶持政策，完善相关信息化平台。

（二）引导民间资本进入，壮大服务业

打破垄断，放宽准入，积极发展混合所有制经济。引导社会资本投资金融、文化创意、商贸、物流、信息服务、中介服务等现代服务业。积极参与高端现代服务业的引进和开发。这既是提高我市国际竞争力和服务质量的要求，又是未来提高潜在增长水平的重要增长点。

1.放开社会资金投资渠道，鼓励民间资本兴办民生事业。提高教育、医疗、卫生、健康、养老、幼教等水平，增强民间资金投资其中的热情，实施一视同仁的财政政策措施，满足群众多样化服务要求。

2.健全和完善传承天津优秀文化事业的服务产业。充分利用运河文化、海河文化、海洋文化吸引社会资金，扩大我市旅游业规模。提升完善街区文化开展吃游娱一体化的旅游产品，如古文化街、食品街、鼓楼文化。适应人民消费能力以及对生活质量要求的不断提高，引导社会资本加大投入，增加服务产品，提升服务质量和水平。

四、充分释放天津服务产业的发展潜力

积极捕捉科技进步和经济发展催生的服务业新需求，紧跟国际国内服务业发展的新潮流，营造宽松自由、充满活力的政策环境，大力拓展新兴服务市场，引进和培育知名品牌，尽快壮大新兴服务业，培育形成服务业新的增长点。

充分释放天津服务产业的发展潜力，从以下几方面着手：

（一）实施品牌战略，增强要素集聚度

推动和实施服务自主品牌战略。在产品、技术和服务日趋同质化的全球竞争环境下，企业唯有确立自主品牌发展战略才能具有核心竞争能力。政府应加大对龙头企业的扶持力度、发展优势品牌，打造一批主业突出、具有较强核心竞争力、能够发挥骨干作用的现代服务企业。全面研究规划现有服务出口品牌，从中确定一批有影响、有发展潜力的品牌，在市场开拓、跨国经营、信息服务等环节给予重点扶持，使其逐步做强做大。

1.以品代品，提升要素集聚度。实施特许经营扩大品牌影响力，集聚人气指数。抓住在行业具有影响力的品牌，给予进驻提供有利条件先行引进来，带动同业给进，增强要素集聚度。例如，一直以来麦当劳是以特许经营为主导的公司全球80%的麦当劳餐厅是特许经营餐厅，每年的特许经营费用能为集团总利润贡献两成以上。

2.发展总部经济楼宇经济，宣传品牌知名度。对本市的名优特精品牌，实施总部经济发展战略，建立标准化服务模式，从店面设计，到内部装潢摆设，原材料的采买都要实施模块管理。经济发展电商服务，创新管理运行方式。

（二）加快人才培养与引进，促进现代服务业发展

健全人才引进和培养机制，形成多层次的服务人才培训体系和科学的人力资源开发利用体系，大力引进一批现代物流、金融保险、科技研发和设计创意等领域的高技术人才。加大对服务业高端人才的引进力度，建立人才引进绿色通道和激励机制，推进技术入股、管理人员持股、股票期权激励等新型分配方式，努力形成人才加速集聚、有序流动的局面，为加快天津市服务业发展提供人才支持和智力保障。

1.要重视服务业人才培养，加大对教育的投入，加强培训力度，在学历教育、企业培训、继续教育等方面，鼓励建立多层次、多形式、多渠道的服务业相关专业人才培养机制，尤其是应制定发展信息、物流等新兴服务业的人才发展规划，使人才素质结构适应服务业的发展需要，实现服务业结构优化与就业的统一。

2.要重视人才引进，根据服务业的特点，大力引进旅游、会议展览、教育培训、商贸流通、文化传媒、休闲娱乐等现代服务业领域急需的高层次策划、管理、经纪人才。

3.创造条件，以优厚的报酬、良好的生活和工作环境吸引海外高层次的人才来天津从事现代服务业的经营和管理，提高天津现代服务业整体水平。

参考文献：

[1] 《加强社区服务设施建设，打造构建和谐社会的基础》——李守信司长在全国社区服务设施建设经验交流会上的讲话：2005-10-31.

[2] 《发展现代服务业是我国的当务之急》 ——国务院研究室工交贸易司司长唐元在“第五届全国售后服务评价揭晓会暨售后服务高峰论坛”上的演讲2011-4-2.

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一、社区信息化的基本内涵

国家“十二五”规划指出：“以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化以及综治、维稳、等管理职能和服务资源，加快社区信息化建设，构建社区综合管理和服务平台。完善优秀人才服务社区激励机制，推进社区工作人员专业化、职业化。加快建立政府投入与社会投入相结合的经费保障机制”。

社区信息化是指通过现代信息技术和手段，构筑社区政务、社区管理、社区服务、小区及家庭生活等各个方面的信息技术应用平台，改变社区管理和服务条块分割的状态，进行资源整合、开发和利用，促进信息共享，向居民提供全方位信息服务，提升社区管理和服务水平，提高社区成员生活质量，促进社会和谐和全面进步。可以概括为图1所示。

图1 社区信息化的基本内涵

二、社区信息化的作用

从电子政务的角度看，社区信息化是电子政务功能的延伸和拓展，是电子政务的落脚点，辅助电子政务系统完成政府的行政管理职责。

从电子商务的角度看，社区信息化所覆盖的巨大用户资源，是电子商务面向直接消费者的重要接口，能够为电子商务的发展提供厚实的基础环境。

从信息技术自身的特点和发展规律角度看，社区信息化对社区建设具有引领作用和变革作用，信息化必然要求并引发政府政务、居民自治事务的进一步公开化。

从提升国民信息能力的角度看，社区信息化是国民共享信息化发展成果的最直接体现，也是提高国民信息化应用水平，提升信息能力的有效平台，更是直接服务于人民群众的窗口；以社区信息化带动社区建设，以社区建设促进社区信息化。

社区是城市的基本单元，城市管理与基层社区相互联系、密不可分。随着我国改革开放的深入，政府职能的转变，阳光政府、透明政府、便民利民为民政府举措的实施以及和谐社会、平安城市方略的推进，社区信息化必将走进每个公民的身边。

三、社区信息化建设发展状况

国外社区信息化建设起步比较早，但发展状况有所差异，已经比较成熟的国家有美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡等。比较成功的当推新加坡的“电子公民中心”，该中心以人生的整个里程为旅程，将现实世界中公民与政府和社会的关系真实再现于虚拟的数字世界之中，协同各部门、各机构的“一站式”、“一窗口式”服务，为公民提供一个完整集成的电子化服务，服务内容包括商业、教育、国防、选举、劳动就业、家庭、医疗保健、住房、休闲娱乐、公共安全、体育与旅游等各个方面。

国内社区信息化建设于20世纪90年代末开始起步。党的十七大报告中提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的重大决定，这一决定赋予了信息化更加丰富的内涵和新的历史使命。近年来，我国各级政府部门十分重视城市信息化建设，基础设施日益完善，城市居民信息化意识不断提高，政府、企业和家庭上网逐步普及，为社区信息化的发展提供了良好的支撑环境，许多城市对社区信息化建设进行了不同程度的探索和实践。大部分城市集中在社区网络平台、智能小区建设上，实现小区内的互联互通，依托小区网络提供便捷的物业管理和小区服务。部分城市开展了社区服务信息化建设，建立了由热线电话、电子呼叫器、网络等方式形成的社区服务呼叫系统，通过呼叫网络系统，向社区居民提供家政、礼仪、咨询、医疗保健、社会福利等大量社区服务。少数的城市还开展了社区管理信息化试点建设，为了提高社区事务的管理效率，其中有的城市以社区为单位开展社区管理信息化的尝试，有的城市以街道为单位组织开展试点，极少数城市已经在全市范围内考虑社区的信息化管理实施问题。社会信息化工作的发展取得了较大进步，积累了一些开展社区信息化工作的成功经验与方法。

在国内，基本上形成了三种比较成熟的发展模式，即北京模式——政府统一投资管理模式；杭州模式——政府搭台，企业运作模式和广州模式——政府与基层通力合作模式。

“北京模式”最大的特点是实行政府从上到下，统一投资，统一规划，统一建设，统一管理。

“杭州模式”社区信息化建设走的是一条政府搭台、企业投资运作管理的商业化道路，形成了以呼叫中心为社区信息化网络数据中心和全市便民服务中心平台，结合街道社区管理软件系统和家居信息终端的社区信息化模式。杭州模式的特点在于务实创新，实现了政府与企业资源的组合。

“广州模式”以开发和推广社区管理软件、社区综合应用平台、社区综合业务系统为主线，以整合资源、协调行动、多方共赢为目标，对社区信息化建设进行了艰难的探索，最终形成了“条块结合，业务协同”的社区信息化建设模式。广州越秀区以社区信息化建设的“统一网络系统，统一系统平台”为目标，针对职能部门和基层单位在信息资源获取上各有优势的特点，双方共建数据库、共享资源，将社区综合应用平台重新定位为“条块结合，多方共赢”，利用综合业务系统，在社区服务中心实现为居民办事的“一站式”服务。广州模式不仅很好的结合了政府和企业之间的合作优势，同时又弥补了它们的不足。

从国内社区信息化发展的总体情况看，我国虽然已取得一定进展，但仍存在一些问题，影响社区信息化的正常发展。

（1）资金投入不足，投资主体比较单一，社区信息化建设仅仅停留在局部运行，缺乏系统性和完整性；

（2）社区管理和服务的信息化资源缺乏整合，社区信息化的实用性有待加强；

（3）与社区服务信息化相配套的社会化服务网络体系不健全；

（4）居民的应用水平和参与率低，网络功能发挥不充分；

（5）社区管理和服务网络出现重复建设现象；

（6）社区信息化建设中政府占主导地位，没有形成良性的自我发展机制等；

（7）人才基础薄弱，社区信息化人才短缺。

四、社区信息化建设的建议与思考

（一）坚持“政府引导、立足社区、市场运作”，建立多元化投资机制。从应用现代化技术手段入手，通过现代计算机和信息网络技术，打破空间、时间、内容、形式的束缚，努力将社区信息化建设打造成“数字社区”、“全民社区”。

（二）各方参与者协同规划，建设规范化、智能化、网络化和现代化社区，实现“一站式”、“操作简单化”、“服务全面化”的社区公共服务与管理信息化综合平台。

（三）发挥政府职能、领导高度重视、职能部门大力支持，是社区信息化建设快速发展的重要前提和有力支撑。相关部门与单位、社区居委会要坚持主要领导亲自抓、分管领导配合抓、职能部门具体抓的工作机制，齐抓共管，共同推进。

（四）强化宣传、全面动员、全员参与是社区信息化建设快速发展的思想基础和重要保障。加大舆论宣传，普及信息技术知识，营造社区信息化的意识环境。社区信息化建设离不开社会方方面面的关心与支持，必须有社会中介的支持和公众的参与，必须广泛动员全社会的力量，调动广大市民的积极性，发动全民共同参与。

（五）不断充实、扩大和提高社区信息化建设三类人才队伍。一是加强管理队伍建设；二是建立一支信息网络系统的维护、操作队伍，确保社区信息化网络的稳定运行；三是完善社区服务网络队伍的建设，加强对服务企业有关社区信息化服务中社区服务流程、规范和技术等方面的培训，同时对社区信息系统内提供服务的企业、单位制定建立相应的规范和监督制度，并逐步纳入法制化轨道。

（六）坚持建立统一规划、建设公共平台，统一规范网络资源体制、统一投资建设分担机制、统一运行管理维护机制。

（七）社区信息化网络平台信息要及时、准确、合法、有效，保持社区信息化网络平台的生命力。

（八）关心基层，提升社区工作水平，提高资源共享水平；关注民生，提高为民服务能力，提高社区管理水平。

总之，在党的十精神指引下，加强社区信息化建设，提升社区信息化建设水平已经成为我国信息化发展的重要任务之一。大力推进社区信息化建设，实现高效率、现代化的社区管理和社区服务，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求。推进社区信息化工作是贯彻落实国家信息化发展战略的重要举措，是社会信息化工作的重要基础，需要不断探索，不断总结，不断思考，不断创新。

参考文献：

[1].

[2]刘杰.社区信息化理论与实务[M].清华大学出版社，2005.

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目前，《东南商报》在社区新闻报道领域已构筑起“一报一刊一网一活动两微博”的全媒体构架，广大社区工作者可以方便地使用全媒体平台社区资讯、与社区居民沟通，通过《东南商报》的全媒体平台的信息到社区居民实现零距离传播。

一报是《东南商报》每周一推出的《社区广场》周刊，一刊是多媒体电子杂志《宁波社区》，一网是“宁波社区网”(), 一项品牌活动是社区服务大篷车，两个微博分别是腾讯和新浪的“东南商报社区周刊”。《东南商报》创建全媒体平台实现了社区新闻无缝对接的传播效果。

一项活动：用服务让信息和社区居民零距离

宁波市老三区共有300多个社区，针对社区读者这一特殊群体的信息传播和服务一直是《东南商报》关注的一个重点，2007年起《东南商报》创办了一项服务社区居民的活动——“社区服务大篷车”，旨在搭建覆盖面广、互动性强、服务人群多样化、信息传递零距离的服务平台。

从2007年2月起，《东南商报》联合宁波市医学会、市律师协会、市心理卫生协会、81890志愿者协会等和社区居民密切相关的政府职能部门和单位，每周日进一个社区开展便民服务活动。服务内容包括：保健知识讲座、医疗法律服务、免费家电维修、趣味运动等多项服务项目。四年多来，《东南商报》“社区服务大篷车”不仅传播科普知识，还不定期邀请人大代表、政协委员进社区倾听民意，收集提案信息。在每年春节前夕，组织年货直通车，邀请市民参观年货生产基地，让市民买到优质年货。

“社区服务大篷车”通过嵌入式传播方式使媒体联合各级职能部门共同走入社区，为社区居民提供全方位的信息咨询服务和便民服务。媒体和社区都能够各取所需，达到共赢。

“社区服务大篷车”为各种相关的职能部门和单位及志愿者，和社区以及社区居民之间搭建起沟通的桥梁，完成了政府职能部门政务信息最后一公里的传达，从而实现资源服务的最大化。一方面政府和群众的沟通渠道畅通，也使职能部门为居民服务有良好平台，数百志愿者奉献自己的智慧和爱心，促进了和谐社区建设。

截至2012年4月中旬，《东南商报》创办的“社区服务大蓬车”已进行了214期，《东南商报》利用这个载体推动队伍建设，鼓励年轻记者贴近实际、贴近生活、贴近群众，同时通过各种活动积极服务群众，提升报道吸引力和感染力，取得了良好社会反响。

到目前为止，活动已进入了全市200多个社区，采写稿件500多篇，数万居民享受了服务。“社区服务大蓬车”活动开办至今，已形成了鲜明特色，先后获得了2008年度宁波市新闻名专栏、2010年度宁波市宣传思想文化工作创新奖等荣誉。

一本电子杂志：用多媒体手段使信息传播全覆盖

社区工作报道的难点扩大参与人群、调动参与热情。媒体应更好地利用新兴的传播手段，提高社区居民的参与度和积极性。针对中老年人，报纸可能是最传统最直接的传播方式，但是对于越来越多乐于接受新鲜事物的年轻人来说，更多样的传播方式和手段是吸引他们的好方法。通过电子杂志的传播，可以让他们第一时间了解家门口发生的情况，不必通过家里的老人当“二传手”，减少了信息传播的失真，增强了亲身参与感和融入性。

2009年4月起，《东南商报》与浙江万里学院传媒学院合作创办了一本电子杂志《宁波社区》，这本多媒体的电子杂志集文字、图片、音乐、视频、动画、网站等多种载体形式和媒体形态于一体，集中报道宁波社区新闻、社区文化、社区人物、社区生活和社区活动，从而提升社区形象，增强社区居民自豪感，最终达到深入社区生活，促进社区和谐发展的目的。《宁波社区》每周日上线，每期时长5分钟以上，一般50—70页之间。固定栏目有“小巷总理”“社区宝贝”“社区人物”“社区好邻居”“劳拉小姐美食屋”“市井”“寻城”等。

《宁波社区》的制作在采编人员安排上，采用“1+N”的工作模式，即一名《东南商报》记者配数名擅长图文采制、广播制作、网站编辑的学生。记者的文字稿发给报纸，图片、视频、广播等发给相应的板块和载体。这样，社区新闻的内容不但发表在《东南商报》上，还集纳出现在电子杂志《宁波社区》上，在社区新闻的官方网站宁波社区网()上则有相应的板块和栏目，还每期制作成图片形式的流媒体图片(vimage)，在全市100多个社区户外电子屏上轮番播放。每个新闻和活动都有社区新浪和腾讯官方微博及企业QQ号即时，实现了新闻内容产品生产的“一次生产、多次加工、多功能服务、多载体传播”。平面媒体借助“电子杂志”这种新的传播方式，实现新闻信息的更广泛传播，提升了平面媒体受众的年轻化和对报纸的忠诚度。

篇6

当前我国向社会或者第三方组织购买公共服务的势头正旺，特别是在养老服务、基础教育、公共卫生安全、就业服务等其他社会基础服务方面都得到了广泛的关注。

近年来，国家和地区经济发展的飞速发展以及税收收入的提高，为深化福利制度改革提供了坚实的物质基础。自从2000年以来，全国各地开始出现政府购买服务的个案，如2000年，上海民政局向当地“金色港湾老年公寓”购买了价值三十万的养老服务；2004年北京东城区开展社区矫正心理招标，北京惠泽人咨询服务中心中标；从2005年开始，广州佛山市委市政府计划每年拨款150万作为开展志愿服务工作的基金；2004年，上海市向李琴工作室、自强社会服务总社、新航社区服务总站与阳光社区青年事务中心购买公共服务。这些非政府组织在养老、青少年犯罪预防、民事调解、社区矫治方面表现出显著的成效。虽然这些个案不能代表政府的在社会福利政策上的走向，但是这仍然是我国社会治理的新实践。

个案一：2003年11月上海李琴工作室成立，2004年，李琴工作室通过民政部门审批，注册成为民办非企业组织，这也是上海首家民办非企业组织新制度饿人民调解机构。2004年，上海江苏街道办事处出资12万元作为民事调解服务项目的专项经费，李琴以反政府组织的民间身份来承包这项公共服务，并承诺一年用12万完成街道办事处辖区内2万户家庭6万居民的民间纠纷调解服务。

个案二：2003年11月，上海自强自强社会服务社、新航向社区服务总站与阳光社区青年事务中心以非盈利机构的身份与上海市禁毒办、社区矫正、市青年事务办签订了《政府服务采购合同》。政府以每名社会工作者4万元/年向社团购买服务，个区县政府承担并列入区县的财政预算。

上述两个案例中，政府将社会事务交予非政府组织来处理，并且为其支付一定的报酬，这成为全国政府购买公共服务的先例，对于我国政府职能转换具有重大意义。在两个案例中，政府重构了一种与社会的新型关系。在传统社会中，政府即是社会服务的投资者，也是社会服务的提供者。政府购买公共服务，构建起了政府与社会组织共同治理社会的新型关系。

在以上两个案例中，李琴工作室、自强社区服务社、新航向社区服务总站和阳光社区服务中心都是有特殊的背景，都是从体制中剥离出来的非政府组织，李琴曾经是居委会主任，自强社区服务社，新航向服务总社挂靠在市团委下面。在具体运作中，政府购买公共服务，虽然对其服务的内容有具体严格的指标考核，但是这些非政府组织在管理与财政上是独立的，政府与提高服务的几个之间也只是问责与交代的关系。从政府角度来说，它已经明确了自身与社会组织的角色定位，自己是公共服务的购买者，而不是服务的直接提供者，行政支出可以发展成公共服务的购买支出，在这个过程中可以实现成本的减少，人民满意度是提高以及机构的完美“瘦身”。

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综合实践活动是《普通高中课程方案》设置的学习领域之一，主要由社会实践、社区服务和研究性学习三个科目组成。综合实践活动的总体目标是通过情感体验和活动参与，培养学生创新精神与实践能力。它具有学习方式的实践性、活动过程的开放性、学习内容的综合性三大显著特点。

1 统筹安排社会实践活动，为学生的社会性发展搭建平台

社会实践是指学生在教师指导下，作为社会成员积极参加各类社会活动，以社会为课堂，在动手动脑中进行体验和探究的综合学习过程。学生作为一个丰富多彩的生命个体，其内在需要是生活化的，兴趣是多样化的，个性是差异化的。据此,校内我们主要开展以模拟文化为特色的社会实践活动，校外主要开展以体验感悟为特色的社会实践活动。

——校内模拟。模拟联合国，体验联合国的运作模式，扮演不同国家的外交官，站在不同的立场上，站在更高的视角上审视整个世界，探讨国际的热点问题。更重要的是学生们有着高度的资源共享的意识，主动承担推广的义务，在青岛市和山东省分别成立了中学生模拟联合国协会，自06年起每年定期的开展活动，增加了活动的广度。模拟人代会，主要体验的是人大代表提交并讨论形成议案的过程，旨在让学生关注社会，增强责任意识。2009年会议的一份议案《关于中山路的改造问题》受到了市委市政府的高度重视，市长亲自批复，相关部门专门进校园与学生代表面对面交流，其中的很多设想被政府采纳。模拟世界经济峰会，给学生一定的虚拟资本，让其在有限的时间内进行创业规划、模拟经营与谈判并赚取利润，学生在准备过程中要了解大量的资本运作、生产管理、营销推介等知识，还要有较好的创意渗透其中，为此我们获得了复旦大学的全国商业挑战赛的多次邀请，并获得佳绩。模拟法庭，旨在宣传法律知识，使青少年成为法律知识的宣传者和法律权威的维护者。同学们精彩的表演仿佛把观众们带入了真正的庭审现场，每个人心中的那尊道德天平被深深触动。同时我们注重活动的纵深发展，在此基础上形成的模拟申奥、申博和世界文化月活动，都是它的有益补充。

——校外体验。结识我心中的名人,同学们以个人或小组为单位，提前确定采访对象（各行各业中涌现出的精英代表），对活动过程进行细致的策划，确保结识、采访、交流富有成效。通过采访交流，同学们深入了解名人成功背后的曲折经历以及对自己的影响，增强社会责任感与使命感。生涯人物访谈,同学们根据自己的人生规划提前确定访谈对象,列好访谈提纲,做好分工,从受访者的职业资讯、生涯经验等方面进行详细认真地访谈，最终形成包括访谈内容、该职业一天的工作状况实录、访谈后的心得与省思的访谈报告，做成ppt，在班里或学校进行交流分享。通过访谈同学们在了解相关感兴趣的职业资讯的同时，分享了受访者从事该职业的心得与建议，指导自己设计好生涯规划。职业体验,寒暑假期间每名学生跟随自己的家长，利用一天时间全程观摩参与家长的工作,或根据前期做的生涯人物访谈，结合自身实际情况，确立自己感兴趣的职业，联系相关单位进行职业体验。通过本次活动，为同学们体验社会打开了一扇大门，为同学们发掘个人专长、探索自身素质、了解社会职业提供了一个契机，进一步引导同学们做好人生规划。

2 深入开发社区服务活动，为培养学生社会责任感提供保障

社区服务是指学生以服务者的身份在课外时间在社区内以集体或个人形式应用所学的知识，参加以服务社区、发展自我、全方位体验为目的的各种公益活动。通过开展社区服务活动，培养学生学以致用、服务社会的意识，并在社区服务过程中学习新知识，体验奉献的愉悦和人间亲情；使学生进一步了解社会生活和社会环境，增长从事社会活动所需的知识，增强适应现代社会生活的能力。我校的社区服务主要可以分为公益活动、宣传教育活动、社区民俗活动三部分。

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一、引言

随着我国人口老龄化进程的不断加快，老年人口数量日渐庞大。2012年年初全国老龄工作会议指出，截至2011年底，全国60岁以上老年人口达到1.85亿，占当时总人口13.7%。养老问题越来越引起人们的关注和城市社区的发展，作为养老制度历史变迁中的先行者――城市逐渐找到了一种基于城市的养老模式，那就是以社区为依托、以家庭为单位的居家自主养老模式。这种模式也是大部分老年人愿意接受的方式，这也给社区服务带来了一定的挑战。

基于这样一个社会背景，老年人的自身需求意愿常常不能被重视，或者受社会或城市整体服务水平的制约。就长沙而言，作为一个二线城市，经济的发展仍是重中之重，社区发展和社会服务方面的发展相对滞后。在社区服务体系建设中是否考虑到了老年人的养老需求，对社区老年人的社区养老需求的供给情况如何呢？如何提高社区养老服务的产业化、专业化、社会化程度？如何在城镇化迅速发展的前提下，有效地规划养老方针时充分考虑老年人的需求意愿有着十分重要的现实意义。

二、相关文献综述

（一）关于居家养老社区服务内容。社区在为居家养老提供服务方面具有不可比拟的优势，是辅助居家养老的最佳载体，只有拥有社区服务的强有力支持，才能切实解决居家老年人的养老保障问题。目前学者们大多从老年人的需求角度出发探讨居家养老服务的内容，认为社区所提供的服务应该是以满足老年人的需求为导向。穆光宗提出五个层面的老年人的需求，生存需求、感情需求、发展需求、价值需求和归属需求，与之相对应的，社区服务的内容应包括物质生活保障服务、文化娱乐活动服务、保健医疗护理服务、家庭事务料理服务、老有所为指导服务、情绪调适咨询服务、基本权益保障服务、老年婚姻服务、住房调换服务、临终关怀服务等十个方面。孙泽宇认为，居家养老提供的服务内容主要围绕精神慰藉、生活护理和家政服务三大类，医疗保健服务设施较少，精神慰藉服务尚未引起足够的重视，而老年人实际需求更趋向于医疗保健服务和精神慰藉服务；李兵认为老年人的服务需求分为生活照料、医疗健康和精神文化服务。居家养老社区服务应提供健康服务计划、日常照料服务计划和精神文化服务计划。

（三）关于居家养老社区服务供给方式。易松国认为西方的居家养老社区服务供给方式有以下几种：（1）政府购买由民间机构提供的社区服务，提供给辖区老年人；（2）通过补助制度降低服务收费，保障老年人基本需求；（3）老年人自行从民间市场中选择服务，政府只承担监督责任；（4）由志愿者提供养老服务；（5）由亲友、邻里为老年人提供服务；（6）发放现金兑换券，老年人可以利用兑换券换取所需要的服务。5李阎认为居家养老社区服务模式包括以下四种：政府主办，层级联动模式、政府主导，中介组织运作模式、政府资助，机构主办，连锁经营模式以及政府购买服务，公司承办，市场运营模式。

三、长沙市老年人的社区服务现状

现阶段长沙市的养老方式，主要分为两种，分别是机构养老和居家养老。机构养老服务以设施建设为重点，实现其基本养老服务功能，大多是集中养老，各地的养老院和福利院是典型的机构养老。居家养老模式，是指以家庭养老为核心，社区为辅，政府为其提供助老服务的养老模式。

（一）居家养老的家庭服务现状。通过对长沙市部分社区的老年人调查，95%以上的老人倾向于居家养老，其余不足 5%的老人倾向于机构养老模式，但选择原因都比较特殊，如，“三无老年人”（无法定赡养人、无劳动能力、无经济来源）；有的老年人是因为子女长期监狱服刑；极个别的是因为不堪忍受子女无休止的“啃老”。

正处于居家养老的老年人中，一些老年人居住在子女家里，白天子女工作，其中能够自理的老年人还承担了部分隔代养护的任务，这对于老年人的生活也是一种慰藉。部分处于不能自理或半自理状态的老人，天天独自一人在家，每天伴随着孤单寂寞，精神上也会出现一定的焦虑。还有一些老年人独居或者与配偶居住，只有在周末休息的时候子女才会前来看望，这些老年人平时都是在盼望与期待中渡过，他们的精神生活也是比较匮乏的；更严重的是空巢化、高龄化快速蔓延趋势，使得老年群体居家养老的社区服务问题成为城镇化背景社区服务体系完善的一个焦点问题。

（二）居家养老的社区服务现状。城镇社区的老年人感到心理孤独时，交流的对象更多的是自己的邻居、老朋友，在寂寞的时候也会尽可能地与他们交流、向他们倾诉。子女大多工作比较繁忙，并没有太多的时间陪伴老人，甚至通电话的时间也并不多。这深刻地反映了老年人晚年生活的孤寂和与年轻人交流的缺乏。在对老年人的调查中我们发现，大部分老年人选择体育锻炼，可是社区内只有简单的健身器材，而且适合老年人活动的器材也相对较少；有 40%老年人选择打牌下棋、听戏、看书、看电视等，这反映了老年人晚年精神生活的匮乏。

老年人的社会责任和家庭责任逐渐弱化，这也就使得他们花费更多的时间和精力投入娱乐活动，而事实上他们的娱乐活动很单调，这就使得他们没有集体归属感。这也要求社区在提供服务是应该更多的满足老年人的精神需求。不少社区也开设了老年人活动室，但是大多沦为麻将室，并没有满足老年人多样化的需求。从社区服务看，主动的、有规模的开展意在满足老年群体心理需求的专业化活动，基本上还处于探索阶段。

四、长沙市老年人社区服务中存在的主要问题

城市老年群体在养老方面从过去单一的家庭依赖，开始向社区依赖转移，对家庭和社区的双重依赖是现阶段的老人养老依赖特征。其中对家庭的依赖主要在日常生活照顾和遇到紧急情况的救助上面，对社区的依赖主要体现在医疗康复、文化生活和饮食服务等方面，这表明家庭和社区从不同的角度，为老年人提供不同层次的需求。

（一）老年人社区服务设施建设问题。在老年人在社区服务中，长沙市为老年人提供的服务设施存在不同程度的不足。主要表现在社区内医疗服务不足、交通不便利，娱乐设施不完备，基础设施的覆盖面偏低等等。而且，现阶段社区所提供的服务设施主要针对的能自理的老年人，对于半自理和不能自理的人群的文体娱乐设施几乎没有。

随着长沙市城镇化进程的推进，社区服务中的硬件建设得到了很大程度的改善，但这些资源的便利性和可及性却存在着一定的问题。不少老年服务设施的设计没有充分考虑老年人的生理、心理特点，例如活动场所比较狭小、社区医疗卫生机构的交通不便、医疗卫生设施简陋、缺乏无障碍设施和服务人群不广泛等。

（二）老年人社区服务供给与需求的主要矛盾。近年来，由于国家对于社区养老服务的重视，社区的养老服务也渐渐成为社区服务的重点。社区在养老服务方面也开展了很多的活动，无论是从物质还是精神上都在逐步发展，不少针对老年人的社区活动开展得如火如荼。就长沙市而言，在这其中也存在不少问题，医疗保健方面，主要以医疗服务为主，诊疗水平也相当有限，并没有真正的形成预防、医疗、康复、护理照料为一体的服务体系，也并没有真正满足老年人的医疗健康需求。精神慰藉服务方面，不少社区开展的老年人服务活动都流于表面，发放物资，过于偏重形式化，城镇老人经常在家中独处，缺乏与人沟通，很容易导致老年人痴呆、抑郁症等精神疾病，对于空巢老人更是如此。

（三）老年人社区服务的专业服务队伍建设问题。社区工作是一种对专业知识和专业技能要求极高的专业性工作，老年人社区服务要想进一步发展，组建或引进专业化的服务队伍必不可少，但目前从事长沙市社区养老工作的大部分工作人员是没有受过专业训练、不具备专业知识的工作人员，这大大影响了社区服务的质量，也制约了社区养老服务事业的发展。

首先，社区服务的管理人员素质有待提高，在服务理念方面还有所欠缺，作为社区的服务人员不能依靠行政权威来开展社区服务工作，在设计服务项目方面偏重形式化，并没有真正的考虑服务对象的切身需求。其次，引进的服务团队并没有系统的管理，过于散乱，大部分是零散的志愿服务，并没有专业性，有些团队甚至只是走过场而已。这些服务并没有解决社区的养老问题，相反会给老年人带去“二次伤害”。

五、完善长沙市老年人社区服务体系的建议

从长沙市老年人社区服务调查看，我国城镇的老年人社区服务还普遍处于一个初级的探索阶段。其中，很多的问题也开始慢慢暴露出来，笔者认为，要完善老年人社区服务体系应该更多的立足于社区，精准的把握老年人的各项需求，提升服务系统各个环节的专业性。

（一）利用和链接社区现有资源。随着城镇化进程的加快，本市的社区服务资源越来越丰富，很多情况下并不是资源的匮乏，只是社区的工作人员并没有合理的，因地制宜的运用资源。一是，利用社区内的个体家政服务、托老所设施、老年心理咨询与辅导机构、社区医疗服务机构的为老年人群体提供的定期服务项目、服务规模；二是，链接社区内各大专业性事业单位为老年人传授健康知识，举办相关的文体娱乐活动，同时为社区的工作人员和服务队伍的专业性提高做指导。

（二）按需配置，实行老年人个性化服务。在社区老年人需求充分了解的基础上，对社区老年人按照年龄、身体健康状况、心理健康标准进行分类，分类整理，逐步推进“分层次、个性化、按需配置”的社区服务模式。

一是完善不同层次的服务设施。首先，社区在为老年群体提供的服务设施时，应充分考虑老年人的生理、心理特点，使老年人的日常生活更方便、安全。其次，要不断地定期检修，及时修理损坏的设施，从而提高老年人服务设施的利用率和服务效益。然后，要按照不同层次老年群体需求提供不同医疗服务、结合老年人心理健康需求设计不同的服务项目；最后，定期开展不同层次服务设施、服务项目的客观评估。二是提供个性化、合理的老年人服务。针对老年人这一特殊群体，服务提供者应该设计多样性的社区服务供老人和老人的家庭进行选择。首先是赋予老年群体按照各自需求，选择服务项目、服务活动的个人自由；其次是注重老年群体正当权益，对合理需要进行保护，正确引导老年的家庭责任感、婚恋观；然后是帮助各类老年人找到兴趣爱好，建设相关的群体，加固老年群体归属感；最后是要注重老年人的心理健康，针对老年群体的心理、情感需求服务。

（三）推进老年人服务社会化、专业化进程。要想社区老年人服务体系得以健全和稳固发展，必须建立完善老年人社区服务的“专业化、职业化”的社区服务模式。

首先，提高社区服务提供者者的专业化水平。不仅是社区工作者的专业化水平需要提高，提供医疗、文娱等服务工作者也必须严格把关，统筹管理。积极的将社区服务社会工作组织的工作者容纳进来，以专业化为发展方向提高各类社区工作者的服务水平，促进相互间的沟通交流，以实现彼此的合理协调发展。根据工作人员的实际工作表现和考核结果，参加正规的专业化培训，促进他们的观念转变与技能提升，努力为老年人提供专业、优质的服务。其次，稳固社区工作者的职业化机制，针对不同类型的社区工作者制定合理的职业化标准。社区工作者应该承担起直接提供社区服务的主要职责，推行选聘制、任期目标制和绩效考核制，以完善的奖惩制度来促进社区工作者的职业化，提高社区老年工作者的发展空间和专业素质。

六、结论

随着城镇化、人口老龄化的趋势日益明显，老年人社区服务不仅能够大大节省货币资源，而且能够从老年人的切身需求去解决养老问题，提供日常照顾、医疗服务、文体娱乐和情绪疏导，给老年人带来认同感和归属感。本文通过对长沙市部分社区老年人养老方式和养老需求意愿及社区养老供给现状进行调查分析，发现大部分老年人更愿意选择居家养老，这样就加重了社区养老的压力。然而，社区养老能力还很薄弱，老年群体的需求与实际实现度之间还存在一定的距离，老年人服务工作在社区服务中只占一小部分，社区养老服务的产业化、专业化、社会化程度还很低。最后，本文从老年人需求和社区养老服务之间存在的差距入手，对长沙市养老方式的现存问题提出了利用和链接社区现有资源，按需配置、实行老年人个性化服务，以及推进老年人服务社会化、专业化进程等对策和建议。

参考文献：

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一、研究背景

（一）问题提出

党的十报告明确提出，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民利的重要方式；发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合以改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设。[1]通过社区建设促进社区发展进而促进社会发展，是国际上的通行做法。[2]目前，很多的地方政府都在努力探索便民服务的活用和创新，以期更好地展现政府“以人为本”的理念，[3]提高居民的居住满意度。[4]但是，由于社区便民服务存在社区居民参与度不高、[5]政府管办不分离或者政府对社区投入缺乏、[6]社区建设不完善[7]等一系列问题，迫切需要理清社区服务供给与需求的关系，探索政府与市场在社区和社区便民服务建设中的地位和作用，为相关管理部门提供社区基层服务参考。

便民服务与居家养老息息相关。作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，社区居民委员会（简称居委会）承担了很多的工作和责任。《中华人民共和国城市居民委员会组织法（1989）》和《北京市实施中华人民共和国城市居民委员会组织法办法（1991）》中明确规定居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。但是，长久以来，由于居委会还承担了宣传国家政策、组织社会主义精神文明建设活动、办理公共事务和公益事业、协调纠纷、维护治安、了解基层居民意见和建议等方面的工作，因此，居委会在实际开展工作的时候往往会面临人手紧缺、事务繁琐杂乱、项目实施滞后等一系列的问题，影响了便民利民社区服务活动的效率和效果，影响了居民对居委会工作的满意度评价。为了解决这些问题，深入了解居民对便民服务的需求，受北京市西三旗街道的委托，课题组设计了便民服务现状与需求的调查内容。在本文中，将会重点分析居委会常见便民服务设置情况、开展情况、居民知晓度、使用频率、使用满意度和便民服务宣传途径等问题，最后针对这些问题提出相关的政策建议。

（二）样本分布与研究内容

关于便民服务需求与现状部分的数据收集方法，课题组在进行一系列二手文献研究之后，采用PPS抽样调查抽取了街道200余位居民进行问卷调查，在剔除无效和不合格样本之后，共获得196份有效样本。

关于研究主题的“便民服务”，经过与西三旗街道便民服务中心负责人的沟通，依据该社区的实际情况，最终确定调查问卷中便民服务的内容主要涉及：

1.便民设施。包括邮局、商店/超市/便利店、农贸市场、学校、公共卫生间、餐馆/饭店/酒店、运动/健身场地、居民活动室、老年大学、社区卫生服务站、银行/储蓄所。

2.便民组织。包括老年人协会、老年人维权小组、志愿服务组织、文化体育娱乐组织、儿童活动组织、义工组织。

3.便民生活。包括服务热线、聊天解闷、法律援助、纠纷调解、便民理发、婚姻介绍、幼儿园和儿童托管、育儿知识培训、公益讲座、治安巡逻、就业帮助、家电修理服务、食品配送服务、上门护理、上门看病、上门做家务、老年饭桌或送餐、日托站或托老所。

二、便民服务现状与需求

（一）便民服务供给基础

便民服务包含与居民生活息息相关的日常服务。综合来讲，居民的便民服务需要集中在对社区便民设施、（居民或居委会提供的）便民组织和便民生活三个方面。由于不同性别、不同年龄和不同社会经济背景的居民对于便民服务的需求不同，街道和社区在为居民提供服务的时候往往会出现“服务内容多、服务事项杂、服务能力弱、服务评价低”的尴尬情况，在这种情况下，诞生了众多的便民服务市场化的企业和社会组织。提供多样化和差异化服务的企业和社会组织的出现促进了便民服务的发展，减轻了社区和居委会的工作负担，但与此同时也出现了服务质量参差不齐、居民权益屡受侵害的情况，迫切需要居委会的监督和管理。我们必须看到，社区便民服务的发展有着广阔的空间，市场差异化服务和便民服务之间并非不能并存，这也是目前西三旗街道努力探索推进建设社会治理创新园的切入点。

（二）便民服务供给现状

便民服务中心和以96156北京市社区服务热线为代表的线上线下服务方式的开通，体现了西三旗街道在管理创新方面所做的努力。西三旗街道作为拥有8万户籍人口、3.9万暂住人口、管理30个社区的服务机构，在便民利民服务的开展和实施过程中，进行了许多尝试。尤其是提出的“社会创新园”概念，通过市场化的运作和竞争将便民服务内容更细致化和高效化。西三旗街道开设了“西三旗街道社区服务信息网（96156北京市社区服务热线）”，该信息网主要面向居民提供便民生活的服务功能，这些服务可谓涵盖居民生活的方方面面，同时也涵盖了各个年龄段的需求。本次问卷调查首先了解了西三旗街道居民对于便民服务的知晓、使用和满意度等需求状况：

1.便民设施的设置情况

便民设施是社区便民服务的硬件设施。作为社会主义精神文明建设的重要一环，在智慧城市、文明城市的建设过程中，“15分钟生活圈”的概念日渐被社区居民所接受。而以购物、就医、求学、健身、文化和金融服务为主的便民设施，就是保障“15分钟生活圈”概念得以推广和应用的重要举措。课题组在调研中发现，在西三旗街道被抽取调研的四个社区中，便民设施的覆盖率较高，居民对于该社区便民设施的15分钟可达性回答较为一致。西三旗街道的便民设施基本上能够满足大多数居民享受“15分钟生活圈”的需要（见图1）。除了老年大学之外，认为15分钟到达所需便民设施的居民比率都超过50%，尤其以对商店/超市/便利店、学校、餐馆/饭店/酒店和银行/储蓄所的15分钟可达性认可度最高。

2.便民组织的设置情况

便民组织是实现居民自我管理、自我教育和自我服务的重要体现，在社区工作中发挥着重要的作用。[8]本次调研重点了解了居民对老年人协会、老年人维权小组、志愿服务组织、文化体育娱乐组织、儿童活动、义工组织等便民组织的认识。在回答“本社区有下列组织吗？”的问题中（见图2），有超过一半的被访者认为该地区没有“老年人协会”和“老年人维权组织”，而认为本社区没有“志愿服务组织”的比例最低，也就是说，超过九成的受访者认同本社区存在志愿服务组织的便民组织形式。志愿服务组织受到居民的认可度最高，但是社区也需要建立起维护老年居民自身权益的“老年人协会”和“老年人维权小组”等自我服务类型的组织。

3.便民生活

便民生活服务与居民的生活息息相关。除了问卷调查之外，通过与社区工作人员的访谈，课题组深入了解了便民生活服务的设置情况。通过访谈，课题组发现居委会工作人员表示常见的便民服务都可以通过拨打96156或者登陆西三旗街道社区服务信息网进行预约使用。但是问卷调查却显示，居民对关乎自己日常生活的便民生活服务的知晓率并不高。在回答“当地有便民服务吗？”这个问题时，认为“当地有”的前三位便民服务是治安巡逻、公益讲座和纠纷调解，分别占94.4%、76.5%和75.5%；除此之外，认为就业帮助、法律援助、便民理发和幼儿园儿童托管等便民生活服务“当地有”的概率均超过50%。而居民认为上门看病、上门护理日托站或托老所的概率最低（见图3）。可见在医疗和养老两方面，社区便民生活服务还有很多工作可以做。

（三）需求――居民对于便民服务的需求

为了了解居民对便民服务的需求状况，课题组使用了问卷中的便民服务的使用状况、需要程度和满意度来进行观察，具体情况反映如下：

1.便民设施

课题组首先了解居民对于“15分钟生活圈”等便民设施的可达性，进而进一步了解居民对于便民设施的满意程度。但是，考虑到便民设施存在硬性便民设施，如农贸市场、超市和银行等，也存在一些软性的便民设施，如绿化、公共卫生和文化娱乐，而这些软性便民设施以一种主观感受的形式存在，并不在“15分钟生活圈”的概念中，因此，在考虑居民对于社区便民设施需求满意度的时候，课题组将便民设施的概念进行了扩展。通过多重响应分析，居民对于社区便民设施的满意程度表现为：居民对社区便民设施满意度排名前三位的有交通状况、治安环境和便民购物，其中交通状况和便民购物属于硬性便民设施；而排在居民满意度较低的后三位的分别是公共卫生、环境绿化和健身活动场所，其中公共卫生和环境绿化属于软性便民设施。也就是说，目前的西三旗街道较好地落实了“15分钟生活圈”概念，在便民设施的配备方面较好地满足了居民对于硬性便民设施的需求，但是也需要在软性便民设施方面加大工作力度，以更好地满足居民对于便民设施的需求。

另外，通过交叉分析，发现年龄、受教育程度对于便民设施的满意度评价并无显著性差异，反而性别和健康状况在对于便民设施满意度的评价方面有着差别。女性的满意度高于男性，而健康状况较好的居民的满意度高于健康状况较差的老年人。

2.便民组织

被抽取的西三旗街道的四个社区中，志愿服务组织的认可度较高，因此在同意所在社区有相关便民组织的居民中（见图4），经常参加志愿服务组织、义工组织的比例最高，分别为79.89%和61.77%，但儿童活动组织、老年人维权小组、老年人协会即使有，居民“从不参加”的比率也非常高，超过4成。除众所周知的志愿服务组织之外，西三旗街道便民组织的参与率和认可度都较低。这可能有两个原因：一是考虑到“志愿服务组织”的高参与度，可能的原因是居民对于便民组织的知晓率低直接降低其参加便民组织的需求；二是现有的便民组织的相关活动或者设置情况，并不能很好地满足居民对于便民组织的需求。因此，西三旗街道应该因地制宜，从实际出发，发挥党员的先锋模范作用，整合便民组织的资源，扩大社区基层便民组织的影响力，以更好地服务社区居民。

另一方面，数据显示居民对于社区便民组织的知晓率和参加程度都比较低，这与我国的国情有一定的关系，也与社区便民组织的设置和发展情况息息相关。有样本反映，他们在遇到难题时会通过社区内部自发成立的非正式组织提供的非正式支持力量得到解决，而这种来源于非家庭成员式的非正式支持力量其实就是社区便民组织的雏形。虽然现有的数据并没有表现出居民对于便民组织的较高需求，但是社区便民组织仍然有着很大的市场前景，只要社区和街道进行适当的组织、引导和扶持，社区便民组织定会得到发展和壮大。

3.便民生活

从对社区便民生活服务的需求方面来看（见图5），排在前三位的依次为治安巡逻、家电维修服务和便民理发，有这三项需求的居民也均超过了5成，分别为59.7%、53.6%和53.1%，有婚姻介绍需求的居民比例最低，只有2成的居民选择了此项，这与我们的被访者年龄层次有着密切的关系，因为对于婚姻介绍的便民服务需求主要集中在20～35岁的适婚年龄阶段。居民回答“使用过”的前三位便民生活服务为治安巡逻、公益讲座和便民理发，这与表示“需要该项便民服务”的比例较为一致，可见，对于本次调研的居民群体来说，对治安巡逻、公益讲座、便民理发、家电维修服务和食品配送服务的需求较为强烈。便民理发、家电维修服务和食品配送服务均属于市场化运作较为成熟的服务类型，因此，作为政府部门需要加强对为居民提供此类服务的企业的监督，以切实保证居民享受该项服务时的权利不受侵害。尤其是对于老年人，社区和居委会需要发挥自我监督、自我教育和自我服务的功能，提前把好“服务质量”这道门槛。

居民对社区便民生活服务的满意度前三位为治安巡逻、公益讲座和纠纷调解，满意度分别为71.4%、49.0%和36.7%。综合图5的数据来看，社区居民使用情况较好、需要程度较高的便民生活服务的满意度也较高，如居民对于社区便民生活服务中的治安巡逻的使用情况、需要程度和满意程度的评价表现出一致性。课题组认为，在加强社区便民生活服务的框架指引下，可以以“治安巡逻”的组织和使用的成功经验作为案例进行推广复制，以加强对其他便民生活服务的运作，也就是说，政府部门需要重视便民生活服务“榜样的力量”。

（四）路径――居民了解便民服务的途径

社区的便民服务与居民生活息息相关。在建设“人人共建、人人共享”的文明社区、智慧社区、和谐社区的过程中，居民的参与决定了便民活动开展的效果，也就决定了文明、智慧、和谐社区建设效果。通过本次调研的“您是通过哪些渠道了解社区服务的？”发现，传统的“社区宣传栏”、“邻里告知”和“社区宣讲活动”依然是被调研社区的居民了解便民服务的主要宣传渠道，分别占30.7%、23.4%和23.1%，而通过“社区网站”知晓社区便民服务信息的比例最低，只有4.9%。这其中的理由，一方面是因为使用社区便民服务的群体主要是老年人，他们尚未熟练使用网络以获取信息；另一方面，相对于老年人，中青年更加倾向于选择市场化的差异服务，而对便民服务的依赖性较低，因此，已经熟悉使用网络的他们反而会较少关注社区服务的供给。但是，随着未来熟悉计算机和“科技依赖症”一代进入老年，“社区网站”将成为一个重要的宣传途径，也将是市场化运作企业的一个必争宣传入口。

可见，为了提高居民的参与度，目前西三旗街道迫切需要扩展便民服务的宣传路径，提高不同年龄、不同经济状况、不同性别和不同健康状况享受便民服务的效率，扩大居委会和社区影响力，只有这样才能更好地宣传社会主义核心价值观，塑造文明、和谐、友善的街道环境。

（五）反馈――居民对于社区便民服务的反馈

为了了解居民对于街道和社区对于便民服务的意见和建议，课题组在问卷设计中设置了“您认为所在社区的公共服务存在的主要问题是什么”和“您认为应采取什么措施来改善社区的公共服务”这两个问题来获取居民对于便民服务的反馈。从多重响应的数据结果来看，居民认为“社区服务市场化运作程度较低”是目前的社区公共服务中存在的最主要问题，个案选择比例接近60%，其次是认为社区便民服务“服务内容不够丰富，缺乏新意，不够多样”，个案选择比例也接近六成。因此，在可以改善社区公共服务的措施方面，“丰富服务内容，满足居民个性化需求”、“创新服务形式”和“加强社区公共服务的市场化运作”成为了居民认为最主要的措施。

在居民的认识当中，在基础的便民服务中加入市场化的运作模式，继续扩展社区的组织服务形式和服务内容是发展便民服务的紧要任务。居民希望通过扩展便民服务的服务内容、增加服务形式和引入市场化运作来提高其享受便民服务的积极性和效率。而目前西三旗街道的社会创新园就是试图通过引进市场化运作方式来提升便民服务，这与居民的期望不谋而合。

三、政策建议

通过以上的调研，我们了解了西三旗街道便民服务供给和需求的现状、居民了解服务的路径和对便民服务的期待，同时也发现了目前已有的便民服务的问题。以西三旗街道作为一个“样板”，研究认为，目前可以从以下途径对社区便民服务进行改进和提升：

首先，街道和社区需要全面贯彻落实科学发展观，提升社区便民惠民服务中心服务水平，强化基层组织服务能力。需要因地制宜，从实际出发，切实了解居民需求，充分发挥党员的先锋模范作用，整合社区及周边各类资源，促进基层公共服务、社会管理能力的提高，更好地满足群众需求，为群众提供优质、便捷的便民服务。

其次，社区便民设施基本上能够满足大多数居民享受“15分钟生活圈”的便利，但是也需要加强对于“公共卫生”和“环境绿化”等软性便民设施的投入建设；志愿者服务组织等便民组织发展较好，其他便民组织的发展并不成规模，需要加强对便民组织的引导和管理；在便民生活的众多服务内容方面，社区医疗、居家养老等服务设置方面还比较薄弱，建议街道有针对性地对这一领域进行进一步的扩展和强化。通过各种途径做好宣传，扩展便民服务的宣传路径，提高不同年龄、不同经济状况、不同性别和不同健康状况享受便民服务的效率，平衡社区便民服务的供给与需求的矛盾。

再次，街道或者社区居委会作为第三方要引进便民服务提供商的竞争，做好便民服务的价格公示，做好服务监督。考虑到社会创新园的建立（引入市场化运作）会为西三旗街道的便民服务发展注入新的活力和血液，产业和政府之间已经形成了良好的互动，而“社会建设文化先行”，我们建议西三旗街道可以摸索将现有的产业-政府-居民之间的互动发展为产业-学术-研究-政府-居民的互动模式，鼓励社会各界参与到社区便民服务的规划、发展、提升和推广的过程中来，争取将产学研民的社区便民服务创新互动模式建设成具有示范性效果的特色便民服务创新火车头。

参考文献：

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中图分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0032-03

社区公共服务是政府社会管理的新载体。国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》明确提出要充分发挥各种主体在社区服务中的作用，整合社区资源，健全服务网络，创新服务方式，逐步建立覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。在社区公共服务发展模式的探索中，各地创新出各种有效的模式，如武汉百步亭社区模式、北京回龙观社区模式等。而随着信息社会的快速发展，互联网在城市家庭中普及率越来越高，互联网的优势日益凸现，充分利用互联网为社区居民提供优质、高效的公共服务，使网络虚拟与实体公共服务体系相结合，构建立体、全方位社区公共服务体系成为社区公共服务发展的新趋势。福州市社区在线公共服务平台（即福州市社区网站集群，又称福州法治社区信息化公共服务平台）建设在此方面提供了一个有益的探索。

一、“福州模式”发展现状及主要特点

福州市社区在线公共服务平台（fzsqw.省略/ ）是由福州市司法局、北京互联通享传媒科技有限公司联合创办，各级党政核心部门、社区居委会参与，通过社会化运作的综合性社区服务网站集群，是全国首家以普法为主线，以社区为服务对象，力图使社会各界资源集聚、共享的数字社区媒体；是全国首家以社区为精准分众的数字社区媒体，是实施国家社区法治化、信息化战略，立足“为民办实事”的重要公共服务平台。其以“电子政务加速器、社区经济孵化器、百姓生活动力器、商家营销导航器”为指导，以“亲民、便民、利民”为宗旨，以“构筑法治信息平台、提升社区服务质量、建设法治和谐社区”为目标，以不断满足居民的物质、文化、生活需要为出发点，整合社区资源，创新服务方式，为广大居民提供方便、快捷、实用的多样化服务。目前，网站设有多个栏目与专栏，是一个由福州社区网总站和包括福州市鼓楼、台江、晋安、仓山、马尾五城区300多个社区网站组成的网站集群。其以自己突出的特点和先进的理念创新，已逐渐形成具有鲜明特色的社区在线公共服务平台建设的“福州模式”。

据笔者总结，“福州模式”具有以下突出特点：

1.构建纵横交错的网上立体公共服务体系。根据我国目前的行政层级划分，福州市社区在线公共服务平台从纵向上划分为三级（市、区、街道），加上社区层级，福州市社区在线公共服务平台总共为金字塔型的四级，从上至下每一层级都有自己相对独立的网站，每一层级的网站与自己所管辖（或指导）的下一层级的网站之间，以及平行的层级网站之间实现网网联动、信息共享，其网站集群的最基本组成单位是300多个社区网站，为福州市五城区200多万人提供服务；另一方面，从横向角度上看，每一层级网站内容丰富，主要子模块相对统一，主要包括：资讯抢先看、办事在社区、法律进社区、工商进社区、银行进社区、电力进社区等三十个子模块。纵向和横向交错有致，共同构成网上立体公共服务体系。

2.内容丰富，功能齐全。福州市社区在线公共服务平台功能定位为“电子政务加速器、社区经济孵化器、百姓生活动力器、商家营销导航器”，其主要内容包含了面向社区的公共行政事务（具体如工商、地税、环保、综治进社区等）、公用事业服务（电信、电力进社区等）、商业便民服务（金融进社区等）、社会便民服务（就业进社区等）、信息提供（便民情报站等）等六大类内容，为社区居民工作、生活提供着全方位的公共服务。

3.强调互动，便捷实用。 一方面，福州市社区在线公共服务平台在设计上考虑到社区居民与相关主体互动的重要性与必要性，在内容、程序的设计上为网络互动、沟通交流提供便利；如居民在输入必要的信息后可以注册成为会员，可以登录“会员管理中心”窗口获得“法律咨询”等六个方面的法律服务，社区“在线律师”可以为居民提供便捷、高效、专业的法律服务。另一方面，网站上设有“网站使用指南”栏目，使初入网站者能快速掌握使用网站的技巧；网站上还设有“问吧”搜索引擎，使使用者能便捷寻找网站上所有对其有用的信息。此外，互联网的优势使社区居民足不出户便能高效利用福州市社区在线公共服务平台快速了解信息、解决许多现实问题。

4.政府与市场携手，互利共赢。由于社区公共服务内容繁杂，既包含行政管理范围内的内容，也包含大量商业服务的内容，还包括了居民自治、自我服务的内容，这就决定了采用单一模式运行机制无法达到最佳的为居民提供全方位公共服务的目的。为此，福州市社区在线公共服务平台创造性地采用了由福州市司法局与北京互联通享传媒科技有限公司联合创办，各级党政核心部门、社区居委会参与的社会化运作模式，这种模式的优点主要体现在：政府（具体由福州市司法局负责）提供一定资金支持并承担监控网站集群运行的责任；企业（北京互联通享传媒科技有限公司）可以充分发挥其在网站经营、维护方面的管理和技术优势，充分挖掘为居民提供商业服务的商机，获得较大的经济收益；居民获得优质高效的公共服务。

二、“福州模式”的理念创新

社区是社会的细胞，是构建和谐社会的基本单元和重要基石。福州市包含外来人口在内总人口约780万人，市城区有300多个社区，人口比例约占总人口的40%。随着城市化步伐的不断加快，社区已经成为各种社会群体的聚集地，如何高效、全面地为社区居民提供公共服务成为福州市社区建设中面临的最主要问题之一，而“福州模式”正是破解这一难题的积极尝试，其创新之处主要体现在：

其一， 融管理与服务于一体。社区事务涉及内容极广，既包括以国家强制力为后盾的公共行政范围内的管理事务（工商、环保、税务、 计生等）也包括其他公共行政范围外的社会经济事务。而随着“公共服务型政府”建设的深入发展，管理与服务之间界限日益模糊，大量传统的公共行政事务日益体现服务理念，福州市社区在线公共服务平台的建设充分体现了这一点：一方面，在社区网集群内容设计中将社区公共行政事务与其他社会经济事务有机融入全方位公共服务的整体范围内；另一方面，传统公共行政事务范围内事项（如税务管理）则寓管理活动于全面服务范围内，立足“公民本位”，设置子栏目，充分体现服务理念。

其二，政府机制与市场机制有机结合的运行模式。目前中国城市社区网站的运行模式主要有以下三种：一是由居民自建的、自己维护的网站；二是开发商或物业管理公司自己建立并维护的网站；三是物业管理公司与网络公司共建的社区网站。[1]从社区公共服务发展的视角来看，这三种模式各有一定缺陷：第一种模式内容、作用受局限，现阶段运行存在资金困难等困境；第二、三种模式通常着眼于社区物业服务的具体内容，同样无法囊括全面公共服务的内容。福州市社区网站集群的运行模式符合公共服务生产与供给相分离的理念，由政府提供一定资金支持，具体由专业企业运作，政府把控方向，从而有效解决了网上公共服务体系资金、方向、技术等各方面的问题。

其三，网上与现实公共服务体系相结合的服务模式。互联网本身是一种沟通工具，与电话“点对点”的即时沟通方式相比，它可以实现“点对面”的沟通，并且有、接收、视听等功能，这些特性，恰恰可以满足社区人与人之间沟通、融合及现代公共服务发展的需求。社区网是建立在真实社区的基础上，以互联网为平台，通过网络技术，成为人与人之间交流的场所及现代公共服务发展的重要平台。[2]福州市社区在线公共服务平台将政府、社区、商家、居民等多种资源有机整合，形成平有的优势和核心竞争力，成为政府政务公开的窗口、社区管理的平台、居民生活的帮手、企业发展的舞台，为社区提供全方位的信息和服务。利用社区网提供公共服务相对于现实社区中的实体公共服务体系而言具有效率高、互动性强、相关结构趋向简化等优点。二者相结合有利于构建成立体的公共服务体系，为市民提供全方位的服务。

三、存在的问题及再造的思路

虽然“福州模式”在理念上有一定创新度，在现实中也取得一定成绩，但毋须讳言，“福州模式” 无论在建构的思路还是在具体运行方面尚存在一定的局限性，这些局限性影响到福州市社区在线公共服务平台的进一步发展。应当进一步开阔视野，吸收社区网络治理的新理念，对福州市社区网站集群进行有效再造。

1.针对设计内容上的不足，从居民本位出发进行栏目再造，进一步提高性能、完善体系。通过多阶段随机抽样调查，“福州模式”的不足具体体现在以下方面：首先，在具体内容方面，虽然目前福州市社区网站集群是300多个社区网站的集合，但属于同一区的社区网站内容大多雷同，真正具有本社区特点的内容只有“公交线路”、“社区联系电话”等极有限的信息；页面设计繁杂、具体项目设计众多，模块不清晰，对于电脑技术有限的年长居民而言更是凸显使用不便的缺陷；目前现有的内容多以提供资讯为主，真正开发设计的具有创新性的针对社区公共服务的栏目很少；内容更新的速度慢。其次，在具体效用方面，福州市社区网站的一些功能在现实中并未真正实现，设计中的互动环节基本未实现。如网站中的互动栏目“社区大家谈”实际成为居委会信息场所，网站上设计的“网友评论”、“我想回答”子栏目中网友的回应数量基本为零。此外，福州市社区网站集群在最初设计时是由福州市司法局组织的，其以“普法”为核心，力图“把公共服务内容与普法紧密结合”，这种由司法行政管理机构而非综合管理机构推进的模式也导致了法制教育、法律服务内容比较完善，但其他公共服务内容不足的问题。

“福州模式”并未达到其预期目标，原因是多方面的，如网站设计存在缺陷，居民认知需要一个过程等原因，但从深层次上看，福州市社区网站集群整体设计没有脱离传统官僚机构层级管理的旧的思路，未能真正从居民视角出发构建具有创新性，能为居民真正提供便利、高效、可操作的公共服务体系，是其未发挥实效的根本症结所在。借鉴“流程再造”的理念（指对企业的业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性的改善，其中“根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是核心特征），[3]应当从“居民本位”角度而不是传统的“机关本位”的角度对使用社区网的流程、整体模块、具体栏目设计进行根本性再思考和彻底性再设计，简化程序、强化互动，增强其实用性、可操作性，以逐渐建构较为完备的信息采集工作体系、公共服务工作体系、行政辅助服务工作体系、公益服务工作体系、便民服务工作体系，使其真正成为全市社区网络服务的中心、社区信息数据汇集与交换中心、社区管理数据访问的通道、社区居民参与社区建设和社区服务的互动交流平台。在此系统再造的基础上应有针对性地进行宣传，扩大、提高福州市社区在线公共服务平台使用范围、频率，使越来越多的人能认识它，并不断增强对其的认可度，逐渐提高其效用。

2.克服运作模式的缺陷，变“蜘蛛型”为“海星型”模式，真正成为社区网络治理有效平台。所谓社区网络治理是指为了实现与增进社区公共利益，众多的社区公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理社区公共事务的过程。而目前的福州市社区在线公共服务平台是自上而下构建的，由政府机构出资，政府在其运行中占据完全的主动，政府不仅是倡导者而且还是资金支持者、组织者，掌控着社区网集群发展的模式和方向。作为社区网络治理，“一方面，必须将现行的自上而下的行政直线式社区建设结构，变革为上下结合多元互动的横向网状结构，以便使更大范围的居民参与到社区建设中来；另一方面，通过使居民成为社区自治组织的成员，将居民最大限度地组织起来，让他们积极参与社区建设，通过自助、互助建设自己的社区家园，提高居民自主管理社区公共事务的能力”，“各个横向网络之间是平等合作关系。这两方面恰恰是社区网络治理的基本逻辑”。[4]根据以上标准，福州市社区在线公共服务平台虽然利用了互联网的先进形式，但仍未脱离自上而下传统的公共服务体系、模式的窠臼，并不是真正意义上的社区网络治理。

虽然在现阶段公共服务机制不健全、制度不完善的情况下，由强势的政府推进、操办社区公共服务平台具有一定现实性和可行性，但这种模式存在以下缺陷：一是弱化了公共服务中公民自我服务的意识，不利于公民自我服务的发展。“治理”理论及“多中心”理论均指出，政府与公民、社会自治组织之间公共服务职责的划分应当遵循“辅原则”，公民或自治组织的自我责任和合作优先于国家责任，国家只有在公民或公民组织的社会组织不能或不再自我服务、自我救济的情况下才提供帮助；而根据萨瓦斯的归纳，“志愿服务”及“自我服务”为公共服务基本类型之一。目前福州市社区在线公共服务平台的设计中却忽视了公民自我服务、志愿服务在现代基层公共服务中的作用，这不利于社区公共服务的健康、全面发展。二是不利于培育公民自治精神，不利于基层民主政治的发展。虽然福州市社区在线公共服务平台在具体形式上各层级网站之间互联互通，但其本质仍是自上而下的行政直线式社区建设结构，官僚体制的科层制度仍起着重要作用，相关组织结构并未扁平化，公民在其中充其量只是被动的客体，这不利于培育公民自治精神，不利于实现真正的社区网络治理。

美国学者布莱福曼与贝克斯特朗将组织从形态上划分为“蜘蛛型”组织、“海星型”组织以及混合型组织这三种类型，利用其分类，可以将科层制集权化的组织视为典型的“蜘蛛型”的组织模型（支配蜘蛛行动的是蜘蛛的脑袋，如果失去了脑袋，蜘蛛必死无疑），分权化、开放性、多中心的社区网络治理组织可以视为“海星型”组织（海星的主要器官遍布每一个肢节，代替头部发挥作用的都是一个分散化的细胞网络）。[5]福州市社区在线公共服务平台从本质上看是以政府为主体，其组织形态仍是“有头”的“蜘蛛型”组织，其与主要由居民自主掌控、每个人都是平等而自由的个体的“海星模型”的社区网络治理组织存在着本质区别。在“海星型”组织中类似海星不同肢节的多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此利益，这是社区组织发展的方向。“排除了‘蜘蛛型’组织中的掌权首脑，一个权力与智慧发散于它所搭建的放射性关系网中的组织，必然显现其民主自治特性。通过社区网络平台的创建，扩宽了社区居民的参与渠道，调动起社区居民的参与积极性，为社区民主的培育提供了一条很好的路径。”[6]近年来高层日益重视政治体制改革的发展，而基层政治民主的发展是政治体制改革发展的重要突破口之一。福州市社区在线公共服务平台要从“蜘蛛型”模式嬗变为“海星型”模式，其关键是政府从全面把控的角色中逐渐退出，促使福州市社区网站集群成为探索城市基层民主政治发展的试验田，使其逐渐发展成社区自治、居民自我管理、自我服务的重要平台。

3.突破仅限于城区的局限，进一步连通乡村社区网，加快城市化步伐，促进城乡协同发展。随着我国经济持续、稳定发展，城市化也处于快速发展过程之中。 “近年来，国家虽然加大了对农村交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施建设的投入，明显提高了农村公共服务的水平，但长期形成的城乡公共服务利益二元结构并没从根本上得到改变。”[7]此外，在目前虽然逐渐进行变革但仍大量存在的市管县体制下，城市政府管理着大量农村区域；而在城市内部，“城中村”问题同样是困扰城市发展的难题之一。由于历史等方面的复杂原因，目前城乡二元割据的现象虽仍然存在着，但从作为公民所应当享受的基本公共服务的权利来看，城乡居民应当享受同质、均衡的公共服务，城乡二元割据最终将消失；与此同时，随着城市化的快速发展，越来越多的农民转化为市民。如何在此持续城市化过程中打破割据，做好城市公共服务体系与乡村公共服务体系的有效连通，为二者之间最终兼容打下基础，在推进城市化过程中促进城乡一体化发展，是目前社会发展所急需解决的问题之一。而由于互联网具有连通便利、快捷的优势，大力发展乡村社区在线公共服务平台，并促使其与城市社区在线公共服务平台连通，具有重要的社会意义，具体体现在：

其一，城市社区与乡村社区同为基层社区，具有许多共同点，通过大力发展乡村社区在线公共服务平台，并使其与城市社区在线平台连通，更有利于相互之间取长补短，缩小差距，协同发展。如一些乡村社区在基层民主的探索方面较之城市更为真实、先进，自我管理、自我服务方面发展更好；而城市在公共服务模式、机制、发展程度等方面做得更好，二者之间相互学习的空间很大。其二，消除城乡二元割据、实现城乡一体化是我国社会发展的必然趋势，发展乡村社区在线公共服务平台，并使其与城市公共服务在线平台连通，有利于使即将转化为市民的村民认识、熟悉城市公共服务具体内容、政策、机制，为其更好转变为市民，以及对促进各地顺利推进城市化提供条件。

对此，福州市社区在线公共服务平台已做出初步探索，建立起乡村社区网的模块，在具体网站设计上有一些体现与城市社区网不同的栏目(如“三农”服务站)，但从整体上看，福州市乡村社区在线公共服务平台尚处于初始启动阶段，具体体现在，目前所建成的网站仅有由福州市新店镇西园村民委员会主办的福州西园村网（xyc.省略/xcpd/sjzrzx.asp ），且栏目内容单一，与城市社区网有较大雷同，基本不能体现乡村社区公共服务的不同特点。虽然村民文化素质、上网操作技能、互联网普及率等方面与市民存在较大差距，乡村社区在线公共服务平台的发展面临更大的困难，但这应当是福州市社区在线公共服务平台建设的一个重要发展方向，“福州模式”应克服困难，大力推进，并通过城乡社区在线公共服务平台的互通加快城市化步伐，促进城乡协同发展。

参考文献：

[1]王锦辉，吕立峰.发展社区网站与构建社会主义和谐社会的理论思考[J].党史文苑,2009,(1).

[2]王晨燕.社区网，崛起的社区媒体[J].新媒介,2008,(6).

[3]Hammer M, Champ J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution[M].New York: Harper Collins, 1993:33-36.

[4]杨蓓蕾,孙荣.城市社区网络治理：内涵、建构与实证[J].中国行政管理,2008,(9).

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论文摘要：社区服务作为社区建设的基础和龙头以及作为社会保障体系和社会化服务体系中的重要行业，仍存在诸如服务资金不足、服务工作者素质不高以及社区服务法律法规不健全等问题，在国外社区服务的理论和实践指导下并结合我国的实际情况，提出了我国城市社区服务业运行机制改革的设想和重构我国城市社区服务业的运行模式和运行模式下具体路径选择。

近年来，全国大部分城市都在努力提倡构建“和谐社会、和谐社区”，大力推进城市社区建设。社区服务作为社区建设的基础和龙头以及作为社会保障体系和社会化服务体系中的重要行业，加强社区服务的建设对于维护社会稳定，转变政府职能，增强党和政府与人民的沟通，扩大社区居民就业，发展我国新的经济增长点，提高居民的生活水平都具有十分重要的意义。但由于我国城市社区服务业的发展还处于起步阶段，社区服务业在发展中存在的问题还比较突出。如何搞好城市社区服务业，为社区居民提供优质便捷的服务，改善居民的生活水平，推进“和谐社区”的构建成为我们需要关注和解决的一个重要的理论和实践性课题。

一我国社区服务业的发展现状

“社区服务”是指在政府倡导和扶持下，为满足社区成员的各种需求，依托街道和居委会，发动社区力量开展具有社会福利性质的服务活动。“社区服务业”是社区服务的延伸，包括两个部分：一是社区服务事业，是指在政府的倡导下，依托街道和居委会，为满足社区居民尤其是低收入家庭的需要，培养良好的人际关系，使人们安居乐业，维护社会稳定为目标的城市基层工作。二是社区服务产业，随着人们水如水平的提高和市场经济、消费观念的发展，计划经济体制下形成的由政府和街居行政组织包揽的部分社区服务工作，可以通过市场化运作方式来完成，从而形成一种以满足社区生活需求为对象的新兴行业，如“保洁公司”“保安公司”、“物业公司”、“家政服务公司”等。自20世纪8O年代后期民政部首次提出在城市开展社区服务以后，随着经济社会发展和改革的不断深化，特别是构建和谐社区重大任务的提出，各地对社区服务业的重视程度显著提高，社区服务的形式日趋多样，内容日渐丰富，取得了很大的成绩，主要表现在以下几个方面：

1．社区服务设施有了较快的发展

社区服务设施是发展社区服务业的物质保证，为此我国各级政府加大资金投入，快速建设社区服务设施。截至2005年底，已建成社区服务中心8479个，各类社区服务设施19．5万个，便民利民生活服务网点66．5万个，初步建立起以“一站式”服务为核心的街道社区服务中心；以提供综合和覆盖广泛为特点的社区服务站(所)；以街道和社区服务设施为依托的便民利民服务网络。据民政部门初步统计，全国至少80％多的居民委员会建立了社区警务室，6o％多的居民委员会建立了社区图书室，85％的社区设立了社区卫生服务点(站。2004年，上海市成立社区文化服务中心，指导全市社区文化设施的建设和管理，并提供大量的文娱活动，借此丰富居民的日常生活。

2．社区服务范围有了新的拓展

社区服务的对象由单纯地为民政救抚对象扩展到了全体社区居民，服务范围也从特定的政策帮助转向了社区居民需求，从单纯的生活服务拓展到精神文化服务。目前，社区服务内容包括养老、助残、优抚、青少年教育、医疗康复、居民生活、家政、信息及治安防范等多层次、多方位的系列化服务．

3．社区服务向专业化发展

社区服务专业化主要表现在两个层面：一是社区服务队伍有了一定的专业化。许多城市对选举或应聘上来的社区工作者进行了业务培训，如北京、南京、重庆、青岛等地。有的地方像江苏省还组织全省制定统一的社会工作者水平等级考试，通过考试的人员才可以作为社区聘用工作者的候选人，这有助于提高其专业素质和工作能力。二是出现了专业化的社区服务。一些家政服务业将钟点工、保姆介绍、租赁业务等多种服务扩展开来，把具有这方面专长的人员纳入服务队伍网络，根据需要统筹安排，随时调遣，使社区服务更具有专业化的特点。

4．社区服务方式多样化

社区服务突破传统的无偿、低偿服务的框架，创造出了无偿、低偿、有偿服务相结合的社区服务形式。根据社区成员生活需求和市场服务需求确立服务项目，对不同的服务对象、服务内容采取不同的服务形式，对民政救抚的对象实行福利，只服务不收费；对老年人、残疾人等需要社会帮助的群体实行低偿服务，只收取成本费；对有经济支付能力的居民和单位则实行有偿服务。

5．社区服务向网络化发展

社区服务利用网络来实现社区服务资源的共享，提高社区服务产业规模化水平。上海、天津等地通过设立覆盖全社区或全城市的服务求助系统，把各经营网点连接起来，在交流信息、调剂余缺、平衡供需等方面实行网络化经营，促使社区服务业从分散型、个体化向集团化、群体化方向发展。例如，一些与社区居民日常生活相关的水、电、气等的服务也开始实行网络化收费和管理。

二当前我国城市社区服务业存在的问题

虽然，我国的城市社区服务业取得了很大的发展，但是随着经济体制的改革和市场化进程的加快，“单位办社会”逐步瓦解，同时人民生活水平的提高和老龄社会的到来，家庭结构的小型化和城市人口的不断膨胀，社区服务业在发展中存在的问题也日渐凸现出来，主要表现在以下几个方面：

1．社区服务资金短缺

多年来，资金缺乏一直是困扰社区服务发展的棘手问题。首先，政府的投入不够，社区服务是一项带有社会福利性的事业，政府是社会福利的谋求和代表者，发达国家都是以政府经费的投入为主。但是我国政府对社区的投入非常有限。以湘潭市雨湖区平政街道新景社区为例，上级政府每年对该社区拨款的财政总额是3万元左右，这其中包括社区工作人员的工资、奖金福利等各种费用，真正用于社区服务的不足1万元，而社区每年的费远大于政府的拨款。

该社区负责人侯锡华书记表示，由于没有足够的资金，居委会不得不向居委会的成员下任务来进行创收，因此居委会80％的时间放在应付上级的检查和业务方面，而真正放在为居民服务的时间不足20％，严重影响了社区服务的质量和效率。社区的环境卫生所需要的费用大部分是靠居民集资来维持的，这也在某种程度加深了社区居民和居委会之间的矛盾，影响了服务工作的开展；其次，民间资金注入有限。由于我国社区非营利组织力量薄弱，还没有形成一定的规模，资金缺乏，用非营利组织所得的收入来反哺社区服务的情况相当少。同时受计划经济体制和行政体制的影响，社会团体和其他民间组织投资社区服务的意识性和积极性也较差，这必然影响到社区服务业的开展；最后个人的投入有限。由于社区服务很长一段时间是在政府的主导下完成的，个人对社区服务意识比较淡薄，捐助主动性不强。因此资金短缺是制约我国社区服务业发展的关键因素。

2．社区服务投资主体的一元化难以满足居民多元化的需求

随着经济的发展和人们生活水平的提高，居民对物质生活和精神生活有了更高的追求，社区服务的接受者不再完全是弱势群体，一些高消费、高收入的群体希望社区能够提供一些与之相适应的精神生活服务。但是我国现行社区服务体系是在政府的主导下形成的，政府作为社区服务业的主要提供者，财力和物力毕竟非常有限，难以满足居民的多元化需求，服务的数量和质量也有待增加和提高。社区服务业长期在政府的推动下，总是在低水平上运行，难以满足全体社区成员多元化、个性化以及现代化的需求。

3．社区服务人员的专业素质不高，社区服务水平有限

虽然近年来我国社区服务工作者的素质有了一定程度的提高，但是随着社区服务业的不断深入，社区服务人员整体素质与社区服务业发展的要求越来越不适应，难以以满足居民日常生活的多种需要。国外发达国家的社区服务要求从业人员具有相当高的专业知识和技能，如英国，从事社区照料的管理人员、关键工作人员和照顾人员均受过水平不等的专业训练。然而，我国社区服务工作人员主要由家庭妇女、离退休人员、下岗待业人员等组成，他们大都没有接受过比较系统的社区服务工作的专业训练，素质不高，知识结构不合理，不能很好地根据居民的实际需求设置服务项目和应采用的服务方式，一些服务设施处于闲置半闲置状态，服务质量也不尽人意。虽然我国也有一定数量的专业社会工作者，但社区工作专业人员和管理人员、专业技术人员的构成比例很低，全国119万社区服务队伍中专业技术人员和专业管理人员分别仅占10％和6％。

4．志愿者队伍薄弱。无法推动社区服务的自觉发展

志愿服务既是公共服务的重要资源，又是培养社区志愿文化、形成社区信念共同体的社区文明的基石。由于志愿服务的范围很广，不仅可以丰富我国社区服务的内容，提高服务的质量和效率，还可以减轻政府的负担，但是我国的志愿者服务队伍与日本以及一些发达国家相比还存在很大的差距。资料显示，日本约50％的国民参加过社区志愿服务活动；美国每年有9000千万人参加社区服务工作；人口仅3000万的加拿大，也拥有1300万志愿者，而到2002年我国志愿者服务组织为9万个，志愿者人数为540万。造成我国志愿者队伍相对薄弱的原因主要有：一是由于我国的社区服务业长期是在政府的主导下完成的，公众只是简单的接受服务，对政府的依赖性很强，自觉参与社区服务的意识不高；--是社区志愿服务的活动及其组织机制、运行机制的行政化色彩太浓，过多的政治动员降低了服务的自愿性；三是相关的政策不完善，志愿者缺乏规范化、制度化的参与机制和长效激励机制，致使志愿者服务活动无法持久的开展。

5，我国非营利组织力量薄弱难以形成多元化的社区服务投资主体

社区服务业在发展初期由政府起主导作用是必不可少的，但是国外的经验表明，开展大量、具体的社区服务的内容和项目，应由民问团体或组织来实施。因为作为第三部门的社会团体对完善和发展社区服务有积极的意义，一方面，社会团体及其活动可以提高政府工作的效率，充分利用社区内的社会资本，减轻政府投资社区服务的负担，并可以扩大社区居民的就业渠道。另一方面，非营利组织致力于提供的各种社区服务，如就业培训、抚养贫困儿童、成人教育等可以更好地满足社区居民多层次需求，提高社区服务的质量，增强社区的凝聚力，加强社区居民的归属感。但是在我国却忽视了对社区非营利组织的培养。据资料显示，中国每万人拥有的社团数量为1．45家，这个数字远远低于发达国家甚至其他发展中国家。法国的每万人非营利组织数是l1O．a5，日本是97．19，美国是51．79，印度为lO．2l，巴谣是l2．66。这就使得社区基本不具备一个相对独立的实体进行经济活动的能力，自我发展相对缓慢，不能有效地开展社区活动。我国社区非营利组织力量薄弱的原因主要有：一是我国政府对非营利组织的不重视，在政策上尤其在税收政策上没有给予相应的扶持和帮助，在立法上没有明确界定非营利组织的地位。二是我国许多非营利组织的产生不是社会选择，而是政府选择的结果，多少还存在着对政府的依赖，致使非营利组织自身的服务意识不强。三是我国社区非营利组织的从业人员的社会地位相对不高也制约了我国非营利组织的发展。

6．社区服务业的相关法律法规不健全

在由计划经济向市场经济转型的过程中，社区服务业相关法律法规不完善的现象日益突出。主要表现在以下几个方面：(1)社区服务业法律法规的空缺。例如我国非营利组织有了一定的发展，但至今还没有一部完整的《非营利组织法》；我国也没有相应的《慈善法》和《捐助法》，捐助者在捐助的同时还要担心被税务部门盯住，以免查税和征税；另外政府部门也没有出台企业向志愿服务组织捐助的税收优惠法规。

(2)现有的法律法规不够细化、缺乏操作性。1993年民政部与中央13个部委局出台的《关于加快发展社区服务业的意见》要求有关部门对社区服务中的经营提供营业执照、税收减免和用房优惠等政策支持，但在具体落实时遇到了很大的困难。主要是因为对便民利民服务项目没有作出明确界定，不少便民服务挂社区服务的名就享受优惠不挂就没有优惠。另外对有偿服务或经营养无偿服务的标准和比例也没有明确的法律规定，这就使得社区服务中大量开展的便民利民服务与有关职能部门的登记、审批、缴税、许可等管理规定发生冲突，使优惠政策落实不下去。

(3)法律没有明确规定物业管理公司、居委会、业主委员会之间责、权、利的关系，使得三者权责不明，发生问题时存在相互推逶的现象。例如政府没有明确规定每个物业小区都要成立业主委员会，一些小区业主与物业管理公司在收费、服务等问题发生纠纷闹上法庭时，法院难以解决2005年6月北京市石景山区某小区的物业管理公司将小区内要求缓交物业费的业主告上法庭，法院至今还没有作出判决。由于没有明确业主委员会的法律地位，业主委员会也无法参与制定、修改物业管理区域内物业共用部位和共用设施、设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度，并无法对物业管理公司的职责和权限进行有效监督，进而影响到物业管理公司为社区提供服务的质量和效率。

三改革我国城市社区服务业运行机制的

设想基于社区服务业存在的问题，要进一步发展我国社区服务业，就必须完善我国城市社区服务业的运行模式，改变过去由政府统一包办的模式，走政府、企业、个人三者相结合的道路，走社区服务社会化和产业化的道路。

(一)重构我国城市社区服务业运行模式的设想由于社区服务产业包含社区服务事业和社区服务产业两部分，它们都以社区生活为服务对象，但两者在性质和运行模式上具有本质差别，前者是社会行政事业，其运行注重社会效益，后者是新兴的社会经济产业，其运行遵循市场经济规则，追求最大的经济效益。所以构想我国社区服务业运作模式可以从两个层次去考虑。

1．政府主导，社会参与的运行模式

社区服务事业主要以低收入家庭和社会弱势群体维对象，是一项政策性很强的工作。对于社区服务事业，应采取强化政府主导和社会参与的运行模式。由于我国是社会主义国家，政府作为社会资源的拥有者，应加大对社区服务中的“公益性”和“福利性”服务的投资力度，应担负起对困难群体的救扶工作，这样对于保证社区服务事业社会效益方向和整合社会资源，缓解社会矛盾，维护社会安定具有重要的意义。但社区服务业仅仅依靠国家的努力是不够的，社会各界人士应该作为政府职能的补充积极参与到社区服务事业中来，这样有利于改革社区服务资金来源单一的局面，通过社会集资、公众捐款等来拓宽资金来源；社会积极参与服务设施的建设还有利于形成多元化的社区服务内容，也可以在某种程度上减少因政府管理不善而带来的资源损耗，减轻政府办社区的负担；最为重要的是社会积极参与有利于建立一支由专职人员、兼职人员和志愿者为基础的庞大服务队伍，提高服务的质量和效率，提升居民互帮互助服务意识，促进和谐社区发展。

2．社区服务引入市场机制，走产业化的运行模式

这是就社区服务产业而言的，社区服务产业化，是指社区服务从行政性经营到市场化经营，从事业化管理到企业化管理，从非经济实体到经济实体，从财政维持到自负盈亏的过程。它以市场为导向，以居民组织体系为载体，经过商品化、规模化、专业化发展，形成一个全新的产业，成为国民经济中新的经济增长点，是社区服务业寻求可持续发展的必然选择。

社区服务产业化，首先能够提供大量的就业机会，从而在一定程度上缓解我国的就业压力；其次可以提高社区服务的质量和效率，作为产业化的社区服务不只具有无偿的性质，它在为居民提供服务的同时还要考虑是否营利。社区居民与提供服务的机构不再是一种简单的提供与被提供关系而是一种双向选择，这在很大程度上促使从事社区服务的企业提高服务质量和效率，以吸引更多的顾客，获得更多的利润；此外政府将这些企业上缴的税收用于公益性、福利，还可以增加社区服务的资金。

(二)我国社区服务业运行模式实施的路径选择

1．多渠道筹集资金

首先，政府应加大对社区服务资金的投入。政府是社会资源的最大所有者，是社会福利的最大投资者，因此政府一定要在“社区服务社会办”的前提下加大财政投入。根据社区的发展状况区别对待，对一些经济发达的社区少拨款或不拨款，对一些经济落后的社区加大拨款力度。其次，动员社会捐助。比如利用一些节假日如“六-)L童节”等发动和鼓励社会人士向社区的特殊儿童捐款、捐物；通过发行社会福利彩票等来筹集福利基金，专项用于社区福利事业。

在英国和德国，社会募捐是社区资金的一个重要来源渠道，宗教组织和慈善机构也会给予资助。第三，通过引入市场机制来吸收社会资金。以加拿大为例，加拿大通过引入市场机制，吸引社会组织和个人参与社区服务建设，使社区与社区企业的关系向合作伙伴方向发展。社区请企业作为出资合伙人，当社区盈利时，按比例分配收益。社区服务的设施和项目也采取企业式经营，一方面有利于服务质量的提高，另一方面也有利于社区服务资金的筹集。

2．转变政府职能。建立多元化的社区服务投资主体

随着经济体制改革的深化和市场经济体制的完善，单纯依靠政府的资金支持是远远不能满足社区发展需要的，社区服务继续走计划经济时期政府包办福利的老路是行不通的，必然要从单纯的“行政化”向“行政化”、“社会化”和“市场化”相结合的状态转变。这就要求各级政府按照“小政府，大社会”的要求转变职能，将一些社区服务的经营权交给社会团体和个人来经营，政府从具体的事务中解脱出来，在宏观层面上对社区企业进行调控和监督。

特别是政府的基层组织要改变传统的科层制管理模式，建立适应社区横向联系为主的服务网络，理顺地方政府与社区内各种社会组织成员的相互关系，让社区居民和社区自治组织充分参与社区服务和管理，从而在更大范围内构建规模不同、形态各异、功能明确的社区自治组织参与的新模式。政府通过遵循市场经济规律，根据市场法则合理配置社区资源，将服务项目推向社会，推向市场，积极吸引社会团体和个人参与社区服务的提供，从而建立多元化的社区服务投资主体，提供多元化的社区服务。

3。提高社区服务工作者的专业素质

社区服务工作并不是权宜之计和短期行为，是一项长期的社会服务工作，这就需要提高社区服务工作者的专业素质。社区服务不是单一的体力劳动，它需要有一定的服务技能，讲求技巧和文化素质，讲求服务质量和服务艺术(如维修、家教等)。首先要通过公开招聘、竞争上岗等形式，吸纳不同层次的社会劳动力进入社区服务行业，特别是要鼓励、引导大中专毕业生和有一技之长的专业人才充实社区服务队伍，提高社区服务的专业化水平。其次要进一步强化员工素质培训、专业培训和思想道德教育，提高他们的专业技能、服务质量和整体素质，推动社区服务业不断向前发展。另外政府通过制定社区服务专业化队伍、组织培育和管理的政策法规，将社区服务工作纳入正规的职业范畴，并建立相应的职业资格认定、专业技术职务和职称评定等制度和鼓励有条件的大专院校和培训机构开设社会工作专业、社区服务课程，培养专业人才。

4。发展和壮大非营利组织和志愿者队伍

国外的经验表明，发展和壮大社区非营利性组织将可改变现行社区服务的某些被动状态，提高社区服务的质量。因此我国政府要大力扶持非政府组织的发展，首先制定有关税收政策，对大量非营利组织的公益性社区活动，分别给以免税、减税、先征后返、税收抵扣等政策性扶持，加强对社区活动过程和结果的监控管理；其次应配合制定以政府指导价格、协议价格为主的价格政策，保证社区服务能在低成本基础上快速发展；第三，加强对非营利组织的监督管理。

5．加强相关社区服务立法，依法管理

社区服务业作为一种新兴的行业，我国的政府应该在法律法规上为它们创造一个良好的环境。一是完善社区服务立法，使社区服务发展有法可依，同时要加强执法力度，细化各项法则。只有细化现行相关社区服务法律法规，才能保障社区服务主体健康有序运行。比如对便民利民服务的项目作出明确界定，明确那些项目可以享受优惠政策；对提供社区服务的企业在税收方面给予优惠等，同时明确物业管理公司、业主委员会、居委会三者责、权、利的关系。加强法制宣传，提高居民法制意识和依法保护自身权益的能力，推进社会监督。

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中图分类号：c913.6　文献标识码：A　文章编号：1001-4608(2011)06-0042-06　收稿日期：2011-03-26

作者简介：高红，博士，青岛大学国际商学院公共管理系副教授266071

一、导言

2000年前后中国正式进入老龄化国家行列，在“未富先老”的社会经济背景之下，中国面临着“老龄社会”来临带来的巨大养老压力。一般地，从国内外实践来看，向老年人提供照顾服务有三种基本模式：(1)老年人居住在家庭，由家庭成员提供服务；(2)老年人住在福利机构，由机构内的专业人员提供服务；(3)老年人居住在家庭，由社区内的专门机构或组织上门提供照料服务。简单地说，这三种模式就是家庭养老、机构养老和社区居家养老。

长期以来，家庭养老占据我国养老模式的主流，随着城市化和现代化的发展，我国家庭结构日趋小型化，使得家庭养老护理功能日益削弱；同时，庞大的老年人口加之由于独生子女政策带来的家庭结构的变化(“四二一”的家庭人口模式)，传统子女侍奉不离的家庭养老模式失去了现实基础。而“未富先老”的国情使我国养老护理服务的社会化水平滞后，尤其是其与世隔绝的程式化的专业照顾，现实中并不受老年人的青睐。如何解决好城市家庭照顾功能弱化与社会养老负担沉重的问题，探索出适合我国国情的城市社区居家养老服务体系，已成为当务之急。

社区居家养老模式来源于英国的“社区照顾”，社区照顾至少有两种含义：一是不使老年人脱离他所生活、所熟悉的社区，在本社区进行服务；二是动员社区资源，运用社会人际关系即社区支持体系开展服务。①其基本含义可以从两个方面来分析：一是从养老方式看，老年人是在自己家里养老，而不是在福利院、老年公寓等养老机构养老；二是从养老资源提供主体看，居家养老除了需要家庭照料外，还需要来自社会的帮助，主要是来自社区的照顾。因而，“社区居家养老服务”可以界定为：以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。

从我国国情和国际社会养老的潮流来看，社区居家养老吸收了家庭养老和机构养老方式的优点和可操作性，是一种备受推崇的养老模式。应该说，随着我国社区建设的开展，社区居家养老服务业在不断发展，但也要看到社区居家养老在我国刚刚起步，还没有成熟的经验模式可以借鉴，同时老年人社区居家养老意识也相对滞后。本研究旨在通过对青岛市老年人养老现状及意愿的调查分析，发现目前老年人社区居家养老中存在的问题，提出支持老年人社区居家养老的对策措施。

一、资料来源及样本基本情况分析

为了深入了解我国城市老年人社区居家养老意愿及现状，更好地推进我国社区居家养老业的发展，该研究实施了此次调查研究。本课题于2009年6月在青岛市选取两个有代表性的城区(市南区、四方区)作为调查点，采取分层抽样、等距抽样、偶遇抽样相结合的抽样方法，分别在市南、四方按照经济发展水平的高低抽取了三个街道，照此标准又在每个街道抽取了三个社区，也即在青岛共抽取了18个社区，由居委会工作人员带领调研员入户进行结构式访谈调查，共选择430个样本，历时一个多月时间，获取有效样本424个。经过统计分析，得知样本的基本情况如下：

1.老年人的受教育程度。调查显示，被调查的老年人中，73％是初中及以下文化水平；18％的人具有高中或中专文化程度；9％的人具有大专及以上学历。

2.老年人原先从事的职业。被调查的青岛市老年人中，59％的老年人在企业当“一般员工”；15％的老年人在机关及事业单位；12％的人是企业管理人员；另外还有2％的个体私营者、1％的军人及其他。值得注意的是还有7％的无业或失业人员。

3.老年人的收入来源及收入状况。从收人来源上看，近九成老年人有固定的收入，主要是依靠退休金。同时子女供养和政府救济也占一定的比例，二者累计为7％，依靠商业保险、做生意收入、储蓄和其他收入的老年人占较少比例；从老年人的收人情况来看，平均月收入在801-1200元的占23.3％，收入在1201-2000元的占49.2％，也即近八成老年人每月收入在2000元以下。收入在2001--4000元的占8.7％，收人在4000元以上的占7.3％。

4.老年人的医疗保障状况。调查表明，25％的老年人基本没有承担医疗费用，31％的老年人每年承担的医疗费用在1000元以下，二者累计，56％的老年人每年承担的医疗费用在1000元以下。但有5％的老年人每年承担的医疗费用在10000元以上。在医疗费用解决途径方面，37％的老年人依靠公费医疗，38％的老年人依靠基本医疗保险来解决医疗费用问题，由此表明七成以上的老年人有基本的医疗保障。但是值得关注的是，有五成以上的老年人表示看病难、看病贵仍然是生活中最需要解决的问题。

5.老年人的居住条件。调查表明，有3.5％的老年人居住面积在20m2以下，19％的老年人居住面积在20--40m2之间，46％的老年人居住面积在41-60m(sup)2(/sup)，三者累计，68.5％的老年人居住面积在60m(sup)2(/sup)以下，而据有关数据显示到2008年末青岛市人均居住面积达到了26.86平方米。可见，城市老年人的居住情况总体上低于平均水平。相应地，47％的老年人对居住条件比较满意，43％的老年人认为现在的居住条件一般，有10％的老年人认为现在的居住条件不舒适。

6.老年人的家庭结构及居住方式。调查显示，69％被调查的老年人有配偶，30.3％的人丧偶，未婚占0.7％；21％的老年人有一个孩子，29％的有两个孩子，46％的有三个及以上，没有孩子的占4％。总体看来，近七成老年人有配偶，九成以上有一个以上的子女。从老年人的居住方式来看，与老伴居住的空巢家庭所占比例为54％；与老伴、子女共同居住的占14％；与子女居住的为8％；有24％的老人独居。

7.老年人的家庭关系与子女照顾。从老年人与家庭成员之间的关系看，84％的老年人表示与家庭成员非常和睦，15％的老年人表示与家庭成员之间关系一般，仅有1％的老年人与家庭成员之间的关系不太好；从子女给予老年人的照顾

来看，九成以上子女都能给予父母以照顾。调查表明，子女给予父母最多的是日常生活照顾(占调查人数的50％)；其次是生病时期的照顾(占40.3％)和精神抚慰(占调查人数的48.6％)；子女给予父母经济资助的只有21.9％。由此表明子女给予父母的照顾不再局限于经济资助，精神慰藉和日常照顾成为主要方面。同时，有近八成的老年人遇到紧急情况会首先向儿女等晚辈求助。不过调查表明近六成的老年人不愿意与子女一起住，其原因主要是与子女生活习惯不同以及不想给子女增加负担。

二、目前青岛市老年人的社区居家养老意愿及现状

以上调查显示，目前传统的家庭养老在我国仍占据主导地位，家庭养老作为主流养老方式具有一定的社会现实基础和较高的认同度。但是，现代社会的变迁导致家庭结构的小型化及传统家庭功能的变化，使得家庭养老方式已发生了一些变革。现代城市家庭养老已不再是与子女共同居住，子女对父母的赡养、照顾侧重点开始从物质到精神转变。但也应该看到家庭养老资源表现出乏力状态，如子女给予父母的经济支持不足，以及子女与父母一起居住比例较低等。虽然居住分开并不一定妨碍子女照顾父母，但是地理上的隔离在客观上给成年子女照顾老人带来了许多困难。有学者的实证研究显示，父母的居住模式显著地影响到被访者日常照料父母的频繁程度。相比而言，与父母同住的子女最经常给予父母各种日常帮助。①在年轻时抚养子女，老年时再依靠子女赡养“反哺”式的家庭结构已受到明显冲击。这说明传统的家庭养老随着现代社会的发展，其现实根基变得日益脆弱，亟须社会化养老资源的支持。可以看到，目前社区居家养老在我国已现端倪，但与现实需要尚有一定距离。

1.在理想养老方式的选择中，近二成的人选择社区居家养老。有关“理想的养老方式”调查表明，59％的老年人认为理想的养老方式为只靠老伴或子女家庭养老，19％的选择社区居家养老，即由社区工作人员上门提供服务的居家养老和利用社区中完善的养老服务设施的社区养老相结合的养老方式，21％的老年人认为理想的养老方式是去养老院等专门养老机构养老。可见，目前我国大多数老年人对社区居家养老的认同感并不强，社区居家养老意识有待提高。

2.社区居家养老服务功能逐渐增强，但距老年人的实际需求尚有一定距离。调查发现，绝大多数老年人所在社区有养老服务设施，最多的是社区医疗诊所；六成以上的人曾经接受过社区的养老服务项目；七成以上的人对目前的社区服务满意或者非常满意；多数老年人与社区关系密切。具体分析结果如下：

(1)九成以上的老年人所在社区有养老服务设施和项目，种类比较齐全。调查表明，88.7％的老年人表示其所在的社区具有社区医疗诊所；68.9％的老年人其所在的社区具有文体娱乐活动中心；4J4％的社区有家政服务中心，有的社区还具有应急救援中心和情绪辅导中心；仅有5％的老年人表示不清楚或者社区没有任何服务设施。相应地，有八成的老年人表示其所在社区具有医疗保健服务项目，近七成的社区具有休闲娱乐项目。

(2)六成以上的老年人接受过社区提供的服务，其中七成表示满意。调查显示，有六成以上的老年人接受过社区提供的各种服务；对目前社区中提供的服务，近七成的人满意或者非常满意，其中有30％的老年人对其所在的社区服务非常满意，47％的老年人表示比较满意，二者累计，有77％老年人满意其所在社区的各项服务。

(3)老年人与社区关系比较密切。调查表明，七成以上的老年人表示其所在的社区经常为老年人举办活动，这其中又有近六成的老年人经常参加社区举办的各项活动。

综上，应该看到，近几年随着政府对社区建设的重视，目前我国城市社区服务有了很大发展，老年人社区居家养老服务设施逐步健全，老年人参与社区的积极性也有了很大提高。但不容忽视的是，目前养老服务设施在不同社区之间存在较大的不平衡性，同时，社区应急救援服务、日间托老照顾服务等新兴养老服务设施的发展仍有一定的差距，需要进一步完善。

3.青岛市在社区居家养老模式方面进行了一些探索，但仍存在一定问题。近年来，青岛市各市区在实践中，就促进社区居家养老服务发展，已经探索与创新出了多种有益的养老服务模式：

一是居家养老服务式。让老年人不出家门就能得到各类生活照顾和精神关怀，青岛市建立了市、区、街、居四级居家养老服务工作网络，对于一般老人实行有偿服务，对孤寡老人、低保家庭等特殊对象的老人，以政府购买服务的方式实行家政服务。这种方式既能有效解决中低收入老年人居家养老问题，又为下岗失业人员提供了新的就业途径。此种养老方式以成立于2007年的湖社区居家养老服务社为典型代表，“湖社区居家养老服务社”建立了“由政府主导、政策扶持、民间管理、市场运作、低偿服务”的社区居家养老服务新模式。服务社以生活照料为基本服务，以家政服务、康复护理、精神慰藉为专业服务。为老年人提供托老、购物、配餐、送餐、家政服务等一般照料和陪护等特殊照料的服务。并根据老年人需求变化，规范服务内容，开发新的服务项目，提供专业化、人性化服务；服务方式采取“居家上门服务”和“社区日托服务”两种类型；根据老年人的年龄、身体、家庭经济条件等多种状况，采取无偿、低偿、有偿等收费方式和动员社会力量为老人购买服务等方式。

二是社区集中照料式。在青岛市内四区的社区中，建设了200处日间照料中心，搭建社区照料服务平台，整合社区为老服务资源，为老年人提供医疗保健、文化娱乐、学习培训等方面需求。青岛市南区在此方面积极探索新的模式，由市南区政府出资在有条件的养老服务机构建立“日间照料中心”，设置“四室一厅”娱乐室、健身室、图书室、休息室、多功能厅等，配备桌、椅、沙发、图书、报刊、饮水机、文体健身器材等，全天候免费向社区老人开放。日间照料中心的老人可以与人住公寓的老人一道，参加老年公寓组织的免费或优惠专业学习培训班。养老服务机构还利用自身的医疗资源和技术，为日间照料的老年人提供免费或优惠的保健讲座、辅助治疗、保健体检，并建立健康档案；公寓的营养师还经常为日间照料中心的老人免费提供养生保健、食物搭配、食物疗法等方面讲座和咨询。市南区实行的这种养老机构与日间照料中心合作的模式，较好地实现了街道、社区、老人、养老服务机构等多方位的协作与互动。①既减少了经费投入，又使养老服务机构的富余资源得到了充分利用，取得了多赢的效果。

三是社区互助养老式。在社区中选择有宽敞房屋的老年人家中设立互助式养老站点，政府提供必要的活动设施及水电费补贴，发动老人们自愿结合，一起开展活动，使他们相互关心、相互帮助、相互照应，共享晚年快乐，此种养老方式于2007年在青岛四方全面推开。社区互助养老模式采取“政府支持、多方参与、依托社区、民间操

作”的运作模式，在老人家中和社区两个层面建立互助养老点和互助养老中心，形成以老人家庭为基础的家庭式互助养老和以社区居家养老设施为依托的社区式互助养老。在这种养老模式中，政府负责为互助养老点购买娱乐设施、补贴水电费等，并引导动员条件宽裕的老人家庭提供活动场所，或社区内企事业单位提供闲置场所或提供赞助。通过社区互助养老点建设，使政府、社会、社区三方的分散资源得到有效整合，为互助养老工作开展提供了物质保障。

四是社会关爱探视式。针对独居老人平时无人照顾，难以保障安全的问题，以政府购买服务的形式建立了送奶、送报探视制度，安排专人定时探视，发现问题及时反馈给社区居家养老服务站，由社区居家养老服务站及时为老人提供个性化的服务。青岛市南区自2007年开展此项养老服务，经过几年探索，目前市南区打造出了“六送”养老服务模式，即送奶、送报、送家政、送爱心、送午餐、送保险。目前，市南区有4800余名老人享受送奶探视服务,6000余名老人享受送报探视服务、1200余名老人享受送家政服务.20000余名老人与社区志愿者结对帮扶、170余名老人享受免费送午餐服务、为1600余名人住养老机构的老人购买意外伤害保险。

经过多年探索，青岛市社区居家养老事业获得了长足发展，实现了服务方式由单一化服务向多样化服务拓展，服务对象由传统救济对象向全体老人拓展，服务内容由物质供给型向精神关注型拓展，服务项目由单一的生活护理照料逐步向医疗康复、文化娱乐、精神慰藉等多样化服务拓展，投资渠道上由政府投入为主的单一化向社会力量参与的多元化拓展。

三、构筑支持城市老年人社区居家养老的政策体系

从国外经验看，不同模式的居家养老主要包括了三方面内容：一是政府主导，政府着重在观念引导、政策制定和监督方面发挥作用。二是市场化专业化运作，居家养老服务的实施主要依靠市场运营，在社区和家庭等场所由中介组织、专业机构提供服务。三是稳定可靠的、制度化的、多元化的资金投入。对此，笔者认为在城市老年人社区居家养老方面，应从以下方面加强对城市老年人社区居家养老的支持体系构建。

1.充分发挥政府在社区居家养老服务发展中的主导作用。养老服务属于准公共产品，这决定了政府在养老服务发展中不能缺位。特别是在我国居家养老发展初期，更要注重发挥政府在养老发展规划、扶持政策、财政资助、协调监管等方面的主导作用。(1)做好社区居家养老事业的规划。政府相关部门要制定社区居家养老事业的发展规划，并将它纳入本市经济和社会发展的整体规划之中。在摸查、掌握养老资源和需求者信息的基础上，立足当前、谋划长远，做到切实可行，既考虑有效需求，又考虑潜在市场，既顾及投资者的经济利益，又顾及服务对象的支付能力，做到社区居家养老服务高、中、低多层次并举的格局，避免盲目发展和重复建设。①(2)加大对社区居家养老服务事业的投入力度。社区居家养老业本身具有福利性质，政府应给予适当的财政补贴，然而目前经费来源渠道尚不固定，城市养老服务业的发展基本靠福彩公益金支撑，财政投入明显不足，根据国务院有关文件规定，今后社会福利支出不应低于财政支出的10--20％。为此各级政府应加大对社区居家养老事业的投入，应在现有投入基数上适当增加一定比例，保证每年给予的财政支持以不低于国民收入增长的比率，建立社区专项养老基金，用于社区老年服务事业的发展和相关设施的建设。(3)政府要加快社区居家养老相关政策和法规的制定。国家出台的养老服务优惠政策，由于涉及范围广、制约因素多，真正落实起来较为困难。地方政府应根据自身特点，在强化部门协调和配套落实措施上下功夫，从实际出发，多层次分类构建，将政府对社区居家养老服务福利事业的税收优惠政策等细化、量化、具体化，研究制定系统性、操作性更强的养老服务事业的相关优惠政策。(4)政府要加强对民间组织的培育扶持。采取财政补贴、税收优惠、购买服务以及加强社会工作者队伍培训等方式加大对民间组织的扶持力度，引导各种社会力量进入养老服务行业。

2.创新社区居家养老服务运作模式，实现政府、市场和社会的有效合作。社区居家养老灵活性很强。目前青岛市已经探索出了居家养老服务式、社区集中照料式、社区互助养老式、社会关爱探视式等几种主要形式。其中，青岛市南区开创的把社区居家养老与养老机构成功合作的模式及居家养老服务的运作模式尤其值得关注。囿于目前政府财力限制，一些社区的养老服务设施还不完备，不能很好地满足更多老年人的需求；而另一方面，一些社区中的养老服务机构资源没有得到充分利用。基于此，青岛市市南区于2007年在峡区颐和老年公寓正式启动了“社区体验式养老”活动。该举措是由青岛市市南区政府出资购买养老服务机构的专业化服务，向辖区老年人提供无偿或低偿的机构养老、日间照料、家庭陪伴、义工陪护、异地养老等体验模式。“社区体验式养老”将养老机构的优势资源与社区居家养老需求有效结合起来，探索和建立了一种“社区居家养老与养老机构合作”的新模式。一方面拓展了养老机构的服务功能，另一方面为社区居家养老提供了专业化的支撑平台，老年人在社区、家庭就可以享受到与养老服务机构一样的专业化服务，实现了社区居家养老、居家养老、机构养老的有效结合和互补，使养老服务的各种需求得到最大程度的满足，实现了多赢效应。另外，青岛市南区湖社区居家养老服务社实施的“街道、劳动保障部门和民间服务实体三级运作模式”，其成功经验也值得借鉴。这种运作模式的具体内容是：街道成立居家养老领导小组，负责对管区居家养老工作的领导，制定相关政策方案与措施，并主导其运作和走向；劳动保障部门负责岗位审核，劳动技能培训，提供合格的具有专业特长或专业技能的劳动者；和谐社区促进会是承接居家养老各种服务功能的实体，对确定的服务对象实行居家服务和社区日托照顾。此种运作模式成功实现了政府机制与市场机制、社会机制的合理分工与有效整合，既为老年人提供了便捷、低廉的社会化服务，扩大了养老覆盖面，提高了老年人生活质量，同时也为下岗失业人员特别是"4045”人员开辟了新的就业渠道，实现了双赢效应。

篇13

（一）组织机构

成立工作专班。成立推进老旧住宅区物业服务工作领导小组，负责全街老旧住宅区物业服务工作的综合协调和指导。由街主要领导任组长，各分管领导任副组长，各部门负责人和各社区主任为成员的领导小组（具体名单附后），领导小组下设办公室，办公室设在街社事办。

（二）工作任务

1、全面调查，摸清底数，切实做好辖区各类物业服务区域的界定工作。

2、强化措施，加大收入，综合整治老旧住宅区居住环境，为推进物业服务积极创造条件。

3、确定老旧住宅区物业运作模式，在调查摸底基础上实事求是地选择物业服务运作模式。

（1）各社区服务站主办物业服务；

（2）全委托专业物业服务公司；

（3）房屋管理产权单位自管；

（4）业主自管或通过中介服务机构参与管理，也可实行菜单式服务。

（三）职责分工

1、各社区负责做好摸底调查工作。调查工作的主要内容有：

（1）房屋坐落的状况，并认真填写调查、汇总表；

（2）区域内道路、园林等配套状况；

（3）供电、供水、排水设施设备状况；

（4）房屋产权状况；

（5）区域内居民服务需求及经济承受能力；

（6）物防、技防设施状况；

（7）拟划分或界定的物业服务区域及相对应的物业服务类型。

2、机关各相关科室部门依据各自职能共同做好综合整治工作：

推进老旧住宅区物业服务工作领导小组办公室（社事办）：负责制定我街推进老旧住宅区物业服务工作实施方案，负责老旧住宅区推行物业服务的协调、指导、检查、督办等日常工作。

城管办：负责老旧住宅区市容环境整治工作，道路、排水、绿化等设施的改造工作和老旧住宅区内路灯的协调工作；加强老旧住宅区“四害”灭治工作；维修社区内破损道路，加强违章占道、“三乱”整治工作；协调执法队依法拆除老旧住宅区内的批前违建。

综治办：负责老旧住宅小区的综合整治及物防技防的落实。

文化站：负责老旧住宅区公益性健身器材和设施的管理与维护。

文明办：负责指导社区抓好老旧住宅区的文明创建工作，进一步提升老社区文明程度和市民文明素质。

财政所：负责老旧住宅区推行物业服务工作相关资金的落实。

司法所:负责调解老旧住宅区推进物业服务工作中发生的各类民事纠纷。

派出所:负责对老旧住宅区的治安、消防工作进行监督和指导，落实治安联防措施，切实维护社区公共安全和秩序。

社区卫生服务中心：负责预防和控制病媒生物和传播疾病的发生和流行，做好卫生活动的相关工作。

二、方法步骤

（一）准备阶段（2012年4月初至4月中旬）

1、成立工作专班，制定实施方案。

2、召开动员会，学习传达文件，吃透文件精神。

3、广泛宣传，营造良好的社会氛围。各社区要充分利用墙报、广播、横幅等各种形式进行宣传。

（二）实施阶段（2012年4月中旬至9月底）

1、调查房屋及配套设施和居住环境等基础性情况，形成底本资料，建好台帐；

2、根据调查摸底的情况有针对性地综合整治老旧住宅区环境；

3、划分并界定各类物业服务区域；

4、根据社区实际情况确定试点社区和试点小区，我街计划选择2个试点社区作为试点，即古南小区和古雅阳光城小区，古南小区属大型、院落完整、无物业管理的商品房老住宅小区，阳光城小区属单位型无物业管理的住宅小区。

（1）试点社区制定试点小区物业服务工作方案。

（2）在试点小区建立、推行物业服务工作。在界定区域内成立业主委员会，制定业主大会制度，并讨论通过物业服务工作方案。

（3）落实试点社区、试点小区的物业服务机构，签订物业服务合同（协议）或达成《社区物业服务公约》并报区房产局备案。

（4）核准并公示收费标准，启动试点社区和小区的物业服务。

5、在先行启动试点社区的基础上，其它社区应及时借鉴试点社区经验，按照先易后难、分步推进的原则，结合实际开展工作，使各社区分期分批基本实现物业服务全覆盖。

（三）自查阶段（2012年10月初至11月底）

1、对辖区各物业服务单位进行自查自评，查找问题，巩固和提高推进成果。

2、分类规范并统一物业服务单位（机构）各项服务制度运作行为，建立和完善长效管理机制。

3、指导督促物业服务单位（机构）拓展服务内容，提高服务质量。

（四）迎接考核验收阶段（2012年12月初至12月底）

1、按照区物业管理工作小组制发的达标考核验收标准准备验收资料；

2、接受区物业管理工作小组专班对我街老旧物业服务工作进行达标考评验收。

三、工作措施

1、加强目标管理。街道办事处与各社区签订目标责任书，推进老旧住宅区物业服务工作全面落实到位。