基层社会治理背景范文

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在平安中国建设背景下，基层法治建设成为和谐乡村建设的基础，同时基层也是司法体制改革的桥头堡。但是基层法治无论是体制建设还是法治构建，都无法同其他基层系统建设工程相匹配，以司法体制改革为契机的基层法治建设创新势在必行。特别是新时期以来基层法治建设中“知权难”“维权难”等难题，都是平安中国建设背景下基层法治创新的突破口。总之，基层法治的创新就是要攻克基层法治与治理难题，使法治成为基层社会生活的常态。

基层法治建设面临的“四难”

一是群众知法难。基层法治建设不单是基层法治结构性的工程建设，更是使法治成为基层群体喜闻乐见的观念性内化与升华。社会主义新农村建设中，基层法治最直接的困难在于基层群众知法难。一方面，群众很难理性知法，法治体系在基层被道德束缚；另一方面，受基础性条件制约，基层群众难以迅速了解国家法治趋势特别是新法的实施，普法的滞后性造成群众法治观念的空白，反而成为基层法治建设最不稳定的因素之一。群众知法难，成为基层法治建设陷入困境的外在表现。

二是群众维权难。基层群众维权难是基层法治建设缺乏动力的关键，也是影响基层法治推进的核心问题。基层群众维权难主要表现在三个方面：首先是基层法治机构不健全，群众维权找不到门，无处维权；其次是维权机构之间缺乏有效衔接，群众维权不到位，维权缺乏实效性；再次是基层群众将法治维权作为最后保障，先前基层组织的介入缺乏行之有效的法律捍卫，个别群众在乡约礼法中容易受到二次侵权伤害。此外，基层群众在维权时缺乏相应的法律评估，加之司法成本较高，即使想维权也在高额司法成本前退缩。

三是基层执法难。依宪执法作为法治建设的核心，是基层法治的精髓。然而基层执法难却是当前基层法治建设的难题之一。基层执法始终面临不同程度的乡约冲击，合理的执法在基层难以被认可。基层执法缺乏必要制度规范与监督，执法容易演变为暴力执法等不文明执法行为。使执法行为在阳光下运行而不受其他因素影响才是关键，然而基层执法在舆论的干预下缺乏定力，容易受外界舆论的影响。基层执法难还体现在基层法治建设不完善，特别是机构的建设难以满足社会运行的需求。

四是有效普法难。法治建设的重心在于有效普法的持续性推进，但是基层法治建设恰恰缺乏有效普法。一方面，基层普法缺乏实效性、灵活性，普法工作成为形式化的任务，实际工作流于表面；另一方面，普法缺乏专业人才，或者说基层普法队伍缺乏权威性，导致普法工作缺乏群众认可。

平安中国建设为基层法治创新提供驱动力

“平安中国、和谐基层”建设是基层法治建设创新的催化剂。特别是平安中国建设背景下注重法治建设的基调，为基层法治建设奠定了主题。也就是说，基层法治建设要与时俱进、不断创新，从而不遗余力地应对基层法治新形势，使得基层社会建设朝着法治的方向发展。另外，平安中国建设推动着基层法治工程的系统性构建，法治成为基层平安社会建设的主旋律，平安中国建设既能够有效调动社会资源致力于基层社会的法治，又能够规范基层社会管理，催生基层社会的法治化运行。总之，平安中国建设作为基层法治的驱动力，牵引着基层社会法治建设的逐步推进。

依宪治国成为基层法治创新的制度保障。基层法治作为中国法治建设的薄弱环节，依宪治国框架下司法体制改革和依宪执法的双向保障，为基层法治的创新注入新鲜血液。一是依宪治国框架下，基层社会法治成为必然，在法治化进程中实现法治的良性创新，特别是依宪执法机制中法治角色的社会定位与角色扮演，引领基层法治建设进行层次化、结构化创新。二是依宪执法框架下基层法治能够依托司法体制改革等切入点，充实基层法治建设的制度保障，使基层法治创新成为基层法治建设的应有之义。三是依宪治国机制下的司法体制等改革，能够弥补基层法治建设中的结构性缺陷。比如，依宪治国机制中法治人才的基层流入，能够有效缓解因人才匮乏而导致的法治瘫痪，实现智库型保障。此外，“平安中国、和谐基层”成为基层法治创新的动力。

平安中国建设背景下基层法治的创新

依托各种资源，注重普法工作的创新。群众知法是基层法治的基础，只有使法治知识在群众中普及，才能推动法治建设的跨越式发展。新时期普法工作的创新，首先要依托基层联村联户的扶贫机制，实现公检法及律师等专业人才走进基层、服务基层，实现定期法律诊所权威性的面授服务。其次，要注重以案释法下基层，实现理论法的实际扎根，使普法同基层群众的生活密切关联。再次，基层司法机关巧妙利用流动法庭等形式，实现基层普法的震慑，实现普法的实效性。此外，基层普法还可以结合网络媒介资源和青年志愿者服务，实现义务普法的定期化常态化开展。

扎根基层治理，注重基层服务的创新。平安中国建设为基层社会治理奠定了基本格局，实现基层法治服务的创新是核心。一方面，法治作为全面建成小康社会的工作准则，实现基层法治服务的创新，也是推动基层法治建设的重要环节，要注重基层司法机关工作方式的创新，转变基层工作模式，倡导司法机关服务型工作方式的转变，使法治成为基层治理的标杆。另一方面，基层服务要处理好“法、理、情”三者的关系，防止僵硬式法治造成群体性冲突的扩大，影响基层社会的稳定。特别是在基层治理过程中，要注重礼法乡约的社会治理功能，实现法治的灵活构建，使其在成为基层社会建设准绳的同时，成为群众内心的依托。

规范基层乡约，强化群众守法的创新。平安中国建设背景下，基层法治创新的灵魂在于基层乡约的整合。基层乡约作为引导基层群众参与社会治理的规范总和，具有两面性：一方面，基层乡约作为基层法治的外延，在处理习俗道德事件中能够发挥出超越法律的优越性；另一方面，基层乡约作为基层礼法的范畴，在社会法治洗礼中容易触底反弹，导致群众性守法建设步履维艰。群众作为基层法治的主体，群众守法始终是法治深入基层的重心，强化群众守法不仅要坚持以人为本，健全社区监督与自我提升相结合的守法培养机制，还要强化基层社区的法治义务导航，使守法成为群众共同的心声。

依托司法改革，加强基层法治的建设。平安中国建设框架下，国家司法体制改革在基层的辐射显得尤为突出，基层法治的创新，本质在于基层法治系统性的工程建设。司法改革在基层表现为三个方面：一是基层机构改革。一方面，基层司法机构的改革，有利于内部权责的明确，能够有效地提升基层司法效率；另一方面，基层机构改革有助于健全机构，为基层乡土法治创新提供必要的基础，使基层法治建设成为应然趋势。二是基层法治人才的专业化。实现基层法治建设根基的突破，使专业化人才的法治参与成为基层法治创新的亮点。三是基层法治的创新型建设。基层法治的创新型建设，就是要与时俱进，在依托国家政策的同时，始终聚焦美丽基层的建设，使基层法治建设的创新成为常态。

（作者分别为喀什大学副教授；喀什大学法政学院研究生）

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党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。

一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义

现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。

就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。

二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式

从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。

三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题

（一）存在制度障碍

虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？

（二）运用法治思维和法治方式的能力不足

党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。

（三）行政手段的路径依赖

随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。

四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考

（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念

通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

（二）重视正面引导和反面警示两方面作用

榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。

（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标

正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。

（四）要积极营造法治环境

推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。

崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。

总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。

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随着改革开放后单位制的解体，大量的“单位人”转化为“社会人”，在这种背景下，城市社区逐渐成为基层社会治理与居民生活的基本单位。基于社会管理的需要，在20世纪80年代末期，国家提出了“社区建设”，旨在通过社区建立起基层社会的共同体，满足国家基层治理的需求以及适应社会整合方式的变化。在这种语境下，居民社区参与作为推动社区建设与满足基层社区治理的核心要素，一再受到学界和政府的关注。但是从城市社区发展与基层治理的现状来看，城市社区居民参与一直处于困境中，远离社区建设的初衷，也并没有完成社区基层治理与秩序整合的功能。因此探讨城市社区参与困境并提出解决对策具有一定的价值与意义。

一、城市社区参与困境的现实表征

（一）娱乐活动参与型多、社区公共事务参与型少

在社区参与中，比较多的是娱乐活动参与型。在很多城市社区居民中，一部分拥有较多闲暇时间，家庭条件比较优越，自发形成一些娱乐型组织。这种娱乐组织一般进出自由，出于锻炼与娱乐的双重目的。如在一些些社区广场一些居民定期跳广场舞，或一些老年人下围棋[1]。娱乐活动参与在城市社区分布最广、涉及居民最多。这种社区参与更多的是基于居民的兴趣爱好，与关心社区公共事务无关。在很多社区调查发现，在社区参与中，居民参与社区公共事务的非常少。随着信息技术的发展，一些小区的业主也成立了QQ群，对社区的公共事务也显示出一定的关心。但是现实中可以发现，一些业主对社区公共事务的参与效果不理想，一些居民认为这是社区公共的事情，居民很难说了算，随波逐流心态突出。在关系业主切身利益的事情，如小区的车位问题、物业收费问题等，多大数居民也仅停留在私下议论的阶段。

（二）被动参与型多、主动参与型少

受多年计划经济时期形成的动员模式的影响，社区组织与居民群众形成了固有的行为惯性与社区参与的路径依赖。在社区活动中，社区组织为组织活动而动员社区居民参与。为提高参与率采用惯用的发动群众的办法，但是参与效果不理想。居民主动参与的少，被动参与的多。例如，在一些社区中，居委会处于满足居民活动的需要，也定期举行一些趣味运动会等活动。很多居民不愿意参与这种活动，认为没有意义。尤其是一些正值青壮年的居民，他们以工作忙、没有时间不愿意参与居委会举行的活动。参与活动的大多是退休的老年人或赋闲在家的全职太太。参与的目的也是打发时间、凑个热闹。在参与过程中积极性不高，“被动性”突出。一项所谓的社区建设活动如果只是为了完成上面的任务或个别人的政绩的话，那么，在居民有了不参与的权利条件下，该活动则会出现参与不足现象。社区建设的总体目标无疑是为了发展社区、服务于社区居民利益。但具体到社区建设活动时，则可能因为各种各样的原因而偏离总目标，只有居民才真正清楚自己的利益所在。在居民有了不参与的权利的条件下，居民就会抵制那些违背他们利益的社区建设活动[2]。

（三）在关切居民切实利益的公共事务中，缺乏居民参与的路径

伴随着现代化进程的推进，基层社会的组织方式与社会成员的生活方式逐渐发生变化。在城市社区，人们逐渐进入由不同文化背景、生活阅历组成的陌生人社会。居住在同一社区的居民因为社区场域的作用，逐渐产生了凝聚社区居民的共同利益，基于业主利益的共同性，也正在产生关于物业收费、物业服务、公共空间权益等共同的利益诉求。在这种背景下一部分社区居民希望在涉及切身利益的物业管理收费、小区治安、公共设施等参与小区决策，希望在社区决策中维护居民的切身利益。很多居民都认为，目前居民利益缺乏合理的表达渠道。尤其在涉及物业收费、车位问题等方面，物业公司不顾居民的利益，服务质量差、收费高，时常侵犯居民的居住权益。社区是社会个体组成，居民个体基于生活利益的需求，在涉及自身社区权益的事务中也愿意表达自己的意见，尤其迫切需要同物业公司进行信息交流，维护居民的权益。

但是在目前的社区治理构架中，缺乏居民参与公共决策的路径。社区建设作为政府主导的一项长期工程，一直以来缺乏居民的有效参与。尤其是随着社区组织的多元化，物业公司基于盈利的目的，在物业收费、物业服务等方面很少让居民参与决策。作为群众自治组织，居委会多年以来一直扮演着政府“人”的角色，被日常行政事务包围，居民与居委会之间并没有联系的畅通渠道。调查中显示，很多居民认为，在事关居民利益的事务中，社区并未给予社区居民参与的渠道，让居民参与的大多是为体现居委会工作业绩或物业公司工作形式的集体文体性活动。居民个体自身势单力薄，也缺乏自组织的渠道，很难和物业公司、居委会等社区组织抗衡，居民苦于缺乏利益表达途径。

二、构建畅通的参与机制的路径分析

（一）构建居民利益诉求表达机制

在社区场域中，来自于不同地域、具有不同文化背景的社区居民因为商品房的购买而居住在同一社区，基于共同的生活价值诉求而有着共同的利益需要。社区的共同利益包括优美的环境、良好的服务、和谐的人际关系、健康向上的文化等。这些共同利益实质上就是社区公共物品[3]。多年以来，居民社区参与一直处于被动状态，在政府倡导下，让居民参与的大多是体现居委会政绩的文体性活动，缺乏居民利益表达机制。

面对居民利益诉求多元化的现实，要真正发挥社区基层整合的作用，必须从社区居民的真正需求出发，构建制度化的居民利益诉求表达机制。如可以通过物业公司、居委会等组织与居民代表面对面的交流形式，让居民的意见表达显性化。同时也可以通过网络建立交流平台，使居民意见与社区组织双向沟通，让居民从“表面参与”、“被动式参与”等参与形式中解脱出来，释放出参与的激情与动力。建立健全沟通的渠道，在事关全体居民利益的小区治安、物业收费、公共设施维护、停车位等问题上，可以建立每周一次的居民意见日，由物业公司和居委会的工作人员接待，倾听居民意见，发挥居民的主人翁作用。

（二）设置居民自组织

社区不仅是国家社会治理的基本单元，更是居民生活的共同体。当前时期，居民的原子化特征明显，缺乏有效的组织整合。要真正发挥居民的参与作用，在政府引导下，可以鼓励居民成立社区治理小组、居民意见组等居民自组织。通过居民自组织改变社区居民一盘散沙的局面，整合居民的利益诉求，同时建立居民秩序整合的组织载体。让居民在组织中找到价值诉求的表达途径，也作为居民意见与政府之间沟通的桥梁与纽带。在政府引导下，发挥居民自组织的多种功能，完成基层治理与秩序维持的作用。真正把居民作为社区的主体，有序的推进社区居民的有效参与。当居民有参与意愿时，不能把居民仅仅当作社区参与的幌子或仅仅把居民参与仅仅局限在卫生清扫、文体健身、为民服务、组织治安联防队、动员捐衣捐物等特定的事务中。让居民自组织成为居民参与的渠道，以促进居民之间的合作，最终促进居民归属感的产生与互惠行为养成。

三、结论与思考

在社会转型的特殊语境下，社区作为基层生活的共同体，被赋予了基层整合方式构建与满足居民不同利益与价值诉求的多元功能。社区参与是构建社区共同体的基础，也是形成良好的基层社区治理格局的重要保障。但是目前城市社区居民参与的状况不容乐观，社区参与呈现出表面化的状态，居民参与娱乐活动参与型多、社区公共事务参与型少，被动参与型多、主动参与型少，缺乏促进社区发展的实质性参与。在关切居民切实利益的公共事务中，缺乏居民参与的路径与渠道。当前社区治理中，社区基层秩序整合作用并未很好的发挥出来，物业公司与居民之间矛盾突出，面对居民日趋显现的利益诉求与价值诉求，必须因此要构建畅通的参与机制的路径，建立常规居民利益诉求表达机制，建立居民与社区组织的沟通渠道。在政府引导下设置居民自组织，让居民真正成为社区的主人，发挥居民参与的主体性作用。

参考文献

[1]杨敏.作为国家治理单元的社区[J].社会学研究，2007（4）：150.

[2]杨雪云，周业勤.社区参与不足的社会学解读[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2006（3）：137.

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城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。

目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。

村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。

首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。

其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。

此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。

将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。

作为生活方式的村民自治

新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。

乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。

作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。

未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。

作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。

作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。

走向社区建设

在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。

在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。

从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。

首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。

其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。

再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。

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城市养老院老年人自杀意念初探

婚姻中的贱农主义与城市拜物教

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创新社会治理与实现和谐善治的“中山经验”

边疆多民族地区基层社会服务机制创新研究

社区治理视野下民办社会工作机构的社会创新

中国土地制度:农民工与工业化、城市化

统治治理自治:国家与社会关系视角

单位共同体变迁与基层社会治理体系的重建

论残障儿童家庭支持利政策与服务体系建设

政府主导型殡葬改革与厝棺土葬传统的变迁

农村现代化进程中的宗族变迁与慈善复兴

民办非企业单位发展困境的核心问题及其应对

体弱老人虚弱程度与其亲属照顾者精神健康的关系

时空社会学:中国社会发展研究的新视角

城镇化进程中的农民工犯罪时空结构探析

贫困儿童的生活满意度及其影响因素研究

农民工培训政策:一个分析框架与顶层设计

权威的构成:乡村治理秩序的古与今

社会组织管理制度规范性变迁的影响因素

项目下乡与基层环境治理——桂西M镇个案研究

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社会倡导视角下社区公民利益表达机制研究

经济特区社会组织发展创新:探索、问题与对策

社区养老服务的供需失衡问题及对策研究

韩国跨国婚姻家庭生育及养育支援政策研究

论当前我国社会建设的实质内容及若干关键问题

福利体制研究中的二维视角——评艾斯平·安德森

我国城乡居民的环境友好行为及其综合影响机制分析

学贯中西,联系实际——对郑杭生老师的追思和悼念

红十字会应急救护培训联动管理的定位、边界与模式

社区工作与社会治理创新——对S市M社区的个案研究

中国农村居民社会福利意识研究——基于北京市的抽样调查

台湾社区型社会企业之资源连接与社会影响:兼论其可持续性发展

社会学如何培养专业人才——怀念作为教育家的郑杭生先生

倡导理论自觉,研究中国问题——郑杭生教授对中国社会学的贡献

始终保持高度的社会责任感——郑杭生先生的精神遗产与人格风范

追求至善之境——郑杭生先生后期学术事业与基金会事业的二三事

从“一体化”向“良性互动”发展:治理结构中的国家与社会关系演变

韩国社会服务供给体系的发展:社会经济模式的理论背景和政策意义

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家庭是社会的细胞，邻里关系形成社区小社会。然而，建设和谐社会的根本，乃在于是否建立了一个幸福美满的家庭和一个融洽和谐的邻里关系。由于人们的价值观的不同，许多家庭问题和邻里关系问题亦变得日益复杂，给构建和谐社会造成很大困扰。因此基层社区法律服务工作尤显重要。

正是在这种时代背景下，怎样指导人们维护现代的婚姻家庭关系和促进邻里之间的亲善友好关系，对基层社区法律服务工作来说，就显得十分重要.。因此现就基层社区法律服务工作提出以下几点建议，仅供商榷。

一、注重法律搭台、心理疏导唱戏，挖掘纠纷的形成原因，化解社会矛盾

人们在日常生活中或从事一些社会活动中，首先是由社会道德规范，法律是约束人们行为的最后一道防线。随着生活节奏的加快，社会生活压力增大。人们的心理压力也在不断的增大。人们浮躁的情绪，往往会加剧婚姻家庭矛盾和邻里之间矛盾的发生。因此，在社区的实际工作中经常遇到一些因琐事而导致家庭暴力，或因一点小事就引了邻里纠纷。例如同时上班的俩夫妻，由于女主人在单位工作中遇到了麻烦，心情很不好，因此就发泄在男主人做菜的咸淡上，由于男主人不解妻子情绪，反而感觉自己委屈窝火。因此就由一般的小拌嘴，继而演变成大纠纷导致家庭暴力发生；还有邻居孤独老人在家养狗，邻居走到门前狗就经常叫，适遇邻居下岗失业心烦焦虑，由于双方不能理解，因此由狗吠就发生了邻里纠纷等等。这些看似细小的事情，却给当前建立和谐社会带来了很大的困扰，因为一件小事有可能会演变成大的矛盾纠纷事件。

在工作中许多当事人来咨询时都会带着很大的怨气，其咨询的目的，也是非常明确就是要看对方在这件事情上，应该承担什么样的法律责任，期盼利用简单的法律形式，来解决复杂的家庭矛盾和邻里之间的纠纷。而很少有人会抱着求助调解的心态来求助。因此，作为基层社区法律工作者来说，要把握法理与情理的融汇点。首先要耐心听取当事人的倾诉，给当事人发泄怨气的机会。正确分析和评估事件中矛盾纠纷的成因，对事件的矛盾进行全面综合分析。

在接访解答法律问题的同时，充分利用法律咨询这个平台，融入和运用心理学等方面的知识，帮助当事人疏导情绪。在掌握当事人心理状态的情况下，对当事人进行细致入微的心理疏导，引导当事人做换位思考。（比如对女主人的解说，要其体谅老公也上班，下班回来还要做饭的辛苦；对邻里纠纷当事人多讲解一下，邻居老人以狗为伴，是为了缓解孤独寂寞的心理需要，而狗会给孤独老人带来某些快乐等等。）动之以情晓之以理，消除当事人对对方的怨气，解开心结，增加理解对方的理由，改变当事人的一些消极的错误认知。激发当事人对对方行为的积极理解，做到法律搭台，心理疏导唱戏，从而化解社会矛盾。

二、基层法律工作者要有强烈的社会责任感，定位关注社区弱势群体的利益

作为一个基层社区法律工作者，在基层社区工作中，如何找准基层法律服务的定位十分关键。笔者认为，关注社区弱势贫困群体，如何做好弱势贫困群体的工作，是非常重要的。也历来是党和政府重要的工作内容。总理在《政府工作报告》中明确指出，“对城乡特殊困难群体要给予更多的关怀……..”

基层社区工作的的各项职能，都得是以人民群众的根本利益为基点。也是基层社区各项工作的基本定位。关注弱势困难群体，做好弱势困难群体的工作是一个社会问题，也是一个关系到社会和谐稳定的重大问题。

基层司法所作为一个为社区群众法律服务的载体，已经被越来越多的社区群众所认可，很多人依靠社区，信任基层司法所。因此作为基层法律工作者，应该利用这有利的条件，积极参与基层司法所与社区其他部门的联动。并且在具体的工作中发挥懂法的优势，配合社区各项工作的开展。

实践中作为基层社区法律工作者，首先应该对自己社区范畴内的弱势群体，包括部分残疾人群体、一些无劳动能力无收入者、孤寡老人、无竟争能力的下岗失业人员及无劳动保障的农民工等情况，要做好细致的分类分项统计了解工作。有许多弱势群体所面临的维权，要比其他人群相对难度较大，也更加复杂。因此.，针对弱势困难群体的实际情况,采取一系列针对性的工作方式，在对其进行法律帮助的同时，尽量配合有关部门，帮助做一些扶贫解困方面的工作。包括在一些弱势群体的生活和就业等方面，给予有效合理的指导性建议。通过基层社区法律服务,把党和政府及社会的温暖关爱，送给需要扶助的弱势人群。同时积极联系有扶贫意向的单位和个人，并向其推荐和介绍需要帮助贫困群体的个体情况。加强对社区贫困弱势群体的帮扶力度，维护社会的安定和谐。

三、利用基层司法所的优势，建立纠纷档案，定期进行回访

司法所是最基层的司法行政组织，基层法律工作者，要利用基层司法所的各种硬件设施，充分发挥具有法律知识的优势，并融入社区的各项管理当中去。在日常接访过程中，留意当事人每一个细小的描述环节，对一些不理智和不健康的想法，要追根刨底。这样可以尽早发现小矛盾纠纷中的大隐患，从而在时空上留有足够的化解矛盾的余地，将有可能激化矛盾纠纷苗头扼杀在朦胧之中。

为此，基层法律工作者在日常的接访当中，要为社区求助人的法律咨询和矛盾纠纷的因由，建立相应的纠纷求助档案，由基层司法所统一管理。并对每一件矛盾纠纷进行认真的梳理，掌握产生纠纷矛盾的焦点。解答完后或矛盾纠纷处理完后，要将基层法律工作者的个人电话留给求助人或咨询

人，以便于在求助人或咨询人需要的时候能及时为其服务。另外还要建立回访制度，定期对求助人或咨询人进行回访，从而更好的发挥基层社区法律服务的职能作用。笔者认为，这对我国现行的基层社区法律工作而言，是十分必要的也是可行的，其好处诸多：

1. 在回访的过程中，可向求助人或咨询人宣讲相关的法律、法规知识，从而能不断增强和提高求助人或咨询人的法律意识。

2. 能及时了解求助人或咨询人的思想和心理变化，以及所求助解决的矛盾纠纷的现行情况。

3. 能了解求助人或咨询人的一些实际生活等方面的困难需求，并在力所能及的情况下，及时帮助解决。从而增加基层法律工作者在群众中的亲和力和群众的信任度。

4. 能及时了解和发现新的矛盾点并及早介入。针对新出现的矛盾纠纷问题，认真归纳总结原方案中的某些不适应，果断调整或改进工作思路。

5 . 能及时获取求助人或咨询人，对基层社区法律服务工作的期盼和要求，并根据群众的需求，不断改变或调整基层法律服务工作的方向。

建立基层社区法律服务工作回访制度，是基层社区法律服务工作不可或缺的重要制度。它能随时掌握求助人或咨询人的矛盾纠纷的现状，因此对及时化解纠纷矛盾是十分必要的。这样不仅能将法律知识传授给社区群众，同时还能将党和政府的温暖关怀带给社区群众。

回访制度，根据情况可分为：电话回访和上门走访两部分，可由基层法律工作者根据具体情况决定回访的方式。笔者认为，正常情况一般电话回访半月为宜，上门走访一月或一季度为宜，但要根据具体矛盾纠纷的轻重情况而定(特殊情况要频繁电话回访或上门走访)

四、加强对基层法律工作者的管理，提高业务和政治素质，树立创新意识

每个单位都是一个有机的整体，假如没有任何约束，每个人都我行我素，就会成为一盘散沙。因此要突出基层司法所对法律工作者的管理，基层法律工作者要接受本所和司法所的双重领导。基层社区法律工作者的行为，代表着党和政府的形象。过硬的业务素质和实际工作本领，是基层法律工作者履行职责、发挥作用的基本前提。基层法律工作者作为法律、法规、政策在基层的执行者和解答者，首先是自己对法律和法规的理解十分重要。对许多问题的解答，直接关系到社会和谐稳定。因此，基层法律工作者要努力刻苦的学习法律业务知识和加强政治思想学习。只有加强学习，提高法律素养，才能有能力化解各种社会矛盾，消除各种不安定因素，才能增强运用法律知识解决基层实际问题的能力。基层社区法律服务工作，会遇到许多新的法律实践问题，解答好这些问题需要具备广泛而深厚的理论和实践知识，包括政策、法律、经济、甚至科技、心理学等方面的广泛知识，因此对基层法律工作者要加强教育管理，具体建议如下：

1、除加强政治思想和法律业务的学习以外，还应该进行一些心理学等社会学方面的知识培训，提高基层法律工作者综合素质，提高实际工作能力。

2、基层司法所对基层法律服工作者负责解答和处理的纠纷要行使监督管理权。

3、基层法律工作者应在司法所的领导下，服从大局听指挥，行使开展人民调解、社区矫正、法制宣传、依法治理、法律服务、安置帮教、法律援助等职能。

4、充分发挥适应新要求的职能作用，工作中要敢于创新，追求创新。努力解决广大群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题。

5、基层法律工作者在回答问题时，要明确问题的重点，掌握分寸和范围幅度，防止答非所问。用通俗易懂的语言，把道理和法律法规解释透彻

篇7

当前随着十八届五中全会的精神指引下，我国全面建成小康社会的路线图已经初见雏形。在全面建设小康社会的发展道路上，基层社区作为小康社会最基本的组成部分，为了实现这一目标，需要社区在教育事业的全面进步上，在城市治安的综合治理上，在学习型城市的全面建设上，在文明创建活动的积极开展上投入更多的精力，以不断满足群众日益增长的精神文化需求，实现人民安居乐业的社会发展环境，作为国家政策基层执行单位的居委会，作为社会管理创新的重要推动力量，是构建我国社会公共服务体系的重要有机体。而在面临当前如社区发展、社区自我管理等问题，如何妥善解决这些问题，并发挥社区组织基层民主组织者的作用，对于整个社会的和谐稳定都有着重要意义。

一、社区服务遇到的主要问题

1、社区工作难以获得居民认同

在社区情况的调查中，大约一半的居民受访者表示了对于居委会工作的不了解或者不认同，虽然有部分居民对于居委会工作表示了称赞，但是总体来看其工作成果的反馈与期望达到的目标之间是有差距的。由于居委会工作繁杂且琐碎，并且社区工作要跟不同类型的人群打交道，也使得不同群体背景的居民对居委会的工作有不同的看法；另外，居委会在户籍调查、卫生调查、治安管理中的部分职能也导致了居民将居委会工作人员视为基层行政部门的对接人，而对其居民自治组织的职能认识不足，间接的使得居民认为居委会没有履行好自身职责；另外，重干部身份轻岗位管理造成部门服务意识不强，也导致在工作过程中与居民办事程序处理不当容易遭致居民反感。

2、行政职能占据了大量工作时间

在当前行政部门工作中心下沉的思想指导下，众多部门都将分支机构或者职能设置到了社区居委会当中。在调查中发现，居委会挂多块牌子，从事多种行政职能，居委会需要承担更多的行政职能，导致原本的以居民生活服务和自治开展为核心的工作性质转变为以上级部门工作为核心，更多的属于上传下达的执行型工作，会议、检查与居民工作交集较小，工作内容缺乏创新，也对基层情况变化不了解，在职能创新上步伐缓慢。

二、原因剖析

1、自身定位不准

从行政职能的界定上来看，社区居委会应该承担的政府部门事务应该是辅助工作，其主要定位应该作为居民自治组织在社会基层民主的建设中发挥作用，而不是应该和治安、卫生、劳动保障以及计划生育等行政工作混杂在一起。此外，居委会工作人员应该更多的以社区服务人员的身份来履行职能，以效益观念来践行居委会社区服务职能，才能避免居委会工作资源配置使用效益低下，定位失准的问题。

2、部门权责不对等

首先，政府职能对面对于居委会的管理权限过宽，由于不合理的行政职能安排导致居委会基层工作与大量行政单位的基层职能交叉严重，同时对于部门的工作绩效评价不当，当前居委会虽然承担了大量行政部门的工作，却没有真正得到与其工作实效相对等的评价机制。另外，当前行政部门的管理体系，没有实现基层与管理部门的双向互动，对于居委会的工作内容也没有得的应有的回馈，间接导致居委会工作陷入长期的事务性工作中，没有实现其职能作用，现在仍然采取按照上级职能部门意图单纯指令式的运作方式，没有实现与其权责对等的职能目标。

三、提升祥云社区相关服务工作效果的相关建议

1、明确社区功能定位

在社区居委会的功能定位上，要弱化其作为政府基层职能工作的承担者，另外作为社区基层民主的指导组织，居委会要创新自身职能，需要重新确立好自身位置，以当前政府职能转变和机构改革为契机，将更多的工作重心转移到以社区服务为中心，即当前需要以四项工作重点为主：首先是社区安全，其次是社会文化，再次是社区健康，最后是社区生活，以明确有目的的性加强社区居民联系和精神文化生活品质提升，通过积极鼓励居民自治，通过居民会议、协调的形式解决居民生活矛盾和问题，承担居民之间与政府沟通交流的渠道，让社区在民主决策、社区管理上能够更多体会到自身全力，摆脱大量事务性工作的困扰，以居民自身工作重心为核心，切实履行居民委员会的基层职能。

2、理顺与政府各职能部门之间关系

在当前居委会的工作职能中，大多数工作职能与政府基层工作相重合，厘清政府、社会、个人的职能是当前顺利开展居委会工作的前提之一，根据这种情况，可以提议民政部门实行工作准入制度，市委、市政府各部门、各人民团体，凡拟将组织机构、工作任务、创建评比考核等项目交给社区的，除法律、法规或有明确规定应由基层自治组织承担的以外，均实行准入制度，通过权责对应，严格依法办事的原则将居委会进一步从繁琐的行政事务中解放出来，并且使得政府行政管理职能进一步直接与相关部门对接，将诸如检查、会议等形式主义工作进一步剥离，以社区自治组织的职能定位，对各项工作准入与否进行居民表决，避免工作摊派，将主要工作重点转移到基层社区建设上来，也让居委会工作能够以以居民生活为核心开展，并且在实际工作的开展中，需要借助居委会在政府职能部门中的基层作用，积极筹划方便居民生活的运作方式。参考文献：

[1]丁元竹.建立和完善基层社会管理体制的几点思考[J].国家行政学院学报，2012（05）.

[2]陈潇潇，朱传耿.我国城市社区研究综述及展望[J].重庆社会科学，2013（09）.

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一、第三部门参与贵安新区治理的现状

贵安新区自2014年1月6日由国务院批复成立以来，各方面建设治理逐渐展开。根据对已有的第三部门组织参与贵安新区治理的事实及其与政府互动实践概况的了解和分析，可以简要地总结为以下几点：

1、整体性不足

目前，第三部门与政府主要表现为：有“政府”色彩或者有合法身份的第三部门组织与政府互动较多，而更多的民间NGO和草根组织则游离于贵安新区治理体系之外。总的来看，第三部门协同政府，参与贵安新区治理的程度明显不足。

2、与政府的互动存在被动性和偶然性

第三部门组织与政府互动的积极性不够，同时也缺乏长效制度机制的保障。在现实中，政府已然成为了第三部门的宏观管理者，在很大程度上束缚了第三部门与政府互动交流的能动性。

3、所涉领域较为集中

就目前而言，第三部门参与贵安新区治理的活动主要集中在环保、公益、扶贫、农村发展等领域。

4、参与治理的“绩效”导向有待增强

第三部门参与贵安新区治理在很大程度上只是局限于“参与”的层面，而尚没有达到“治理绩效”的程度。

二、第三部门参与贵安新区治理的困境分析

1、传统体制的束缚

首先，受传统的制度环境影响，第三部门若没有一定的“政府”背景，其在民政部门注册登记便相对较难。加之人员、资产等方面的制约，使得许多第三部门组织在“合法身份”门槛前望而却步。没有合法身份，也就大大束缚了第三部门的自身运作及其参与地区治理的作用发挥。其次，传统政府行政体制下的“家长制”现象，使得民主参与往往流于形式，严重抑制了社会组织参与基层治理的积极性。

2、政府对于“善治”的认知程度不足

从贵安新区官方出台实施的政策、规定等来看，现下的贵安新区建设还是偏重于经济发展方面，而对基层社会治理重视不足。此外，“倒逼型机制”下，基层行政部门缺乏主动施为精神，这些同样严重制约着第三部门参与贵安新区的治理。政府的治理理念及行政安排，对于第三部门组织能否切实参与到新区的治理当中来，有着至关重要的影响作用。

3、法治机制缺乏

法治机制是第三部门组织参与贵安新区治理的长效机制。然而，目前我国政府对第三部门组织进行管理的相关法律法规主要有《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》等，对于第三部门组织的地位、权利、义务及其与政府的关系等尚未清晰给定，这远远不能适应第三部门组织迅速发展的形势。随着社会主义市场经济的深入发展，法治观念虽业已确立，然而全面法治秩序的到来仍需时日。

4、源自社会的困境

伴随市场经济的发展进程，一定时期内公民公共精神的淡漠、流失往往不可避免。另外，虽然广大公民参与社会治理的意识有所提高，但从整体上来看，公民的参与意识仍比较淡薄。这些不仅制约了第三部门组织自身的发展，更是构成了第三部门参与贵安新区治理的困境。

5、第三部门自身的困境

第三部门组织自身的一些问题也成为了其参与贵安新区治理不可逾越的沟坎。如：管理混乱、资金等可控资源匮乏、人才及公信力不足等。

三、第三部门参与贵安新区治理的实现路径

1、立信

所谓立信，主要是指第三部门组织通过完善自身管理、规范自身行为等方式来树立信义的形象。第三部门作为社会组织，要想有效地参与地区治理，必须走“品牌”路线。以“品牌”求立身，求发展，求参与治理的运作空间。具体地：首先，要取信于人民。这是因为人民群众不仅是新区治理的主要对象，也是第三部门组织的潜在新鲜血液，更是推动经济社会发展的根本力量。其次，要取信于政府。在我国特有的行政治理环境下，政府的支持无疑是第三部门组织切实有效参与地区治理的重要因素。此外，有了较高的信义，第三部门也就更容易获得来自政府、社会、企业等多方面的物质性支持。

2、培育公共精神

公共精神代表着一种理念、一种精神，蕴含着责任与合作、公平与正义、法制和诚信、利他和自律。公共精神的回归，将有利于激发人民群众参与公共生活的热情;有利于调动各基层政府部门锐意进取的积极性;更将有效推动政府、社会、公民三者间的互动，而助力公民社会的健康成长。

首先，应当激发和培育基层政府的公共精神。基层政府部门只有真正做到心系群众、心系社会，才能产生主动施为、创新治理理念的动力。率先规范和塑造政府的公共精神，并以此为“突破口”，来推动整个社会的公共精神的逐步回归。其次，要引导和规范各类社会组织的公共取向。对于社会组织尤其是第三部门组织来说，公共取向可谓是其立身之本。并且，在“辐射效应”下，它们将潜移默化地影响一群群的民众，从而助力整个社会公共精神的回归。最后，要培养公民的公共意识。公共精神的全面回归，最终还得落实于每一位公民的行动中。

3、完善法制，增进法治

欲使第三部门组织长期有效地参与到贵安新区的建设中来，必须构建一个公平公正、井然有序的社会环境。法制的创立与实施，离不开法治意识的确立。而法治意识的逐步增进，同样也离不开法制的外在推动，两者互为连襟。不仅需要通过法律来规范第三部门组织及政府部门等基层治理主体的行为，确立它们各自的权力、权利与义务以及其相互间的关系。并且，对于第三部门参与新区治理及其与政府部门互动实践的有益探索和作用机制等，要及时上升到法律的高度。在我国“人治”“关系”等治理土壤中，法律的准绳，无疑是第三部门能够长效参与贵安新区治理的重要保障。

4、创新协同机制，适时建立统一的治理机构

为使第三部门更为有效地参与贵安新区治理，树立其在公民心目中的“政府”形象，加强其与基层县乡政府的协同等等这些是很必要的。因此，适时地建立第三部门与贵安新区政府之间统一的治理机构，或将有助于促进两者在文化发展、生态保护、民生扶贫、基层服务等领域的协同治理。

四、小结

随着我国改革事业的不断推进，基层社会治理主体的多元化将成为大势所趋。然而不论何时，稳定与和谐都将是各项事业顺利发展的基石。因此，要注重“参与式治理”理论的本土化研究，走符合我国国情、社情、民情的“参与式治理”之路。第三部门在基层社会治理中具有灵活性和适应性，但同时也面临着现实“瓶颈”。现实的困境，现实的路。如何实现第三部门与基层政府的协同，共同造福于人民，仍有待于人们在现实中进一步地探究。

【参考文献】

[1] 俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000.

[2] 刘桂花.参与式治理及地方政府治理的优化[J].天府新论，2014（2）.

[3] 张康之.论参与治理、社会自治与合作治理[J].行政论坛，2008（6）.

篇9

“民情地图”

是一张什么图

松阳县地处浙江南部山区，境内多山，道路崎岖，自然灾害频繁，尤其是洪水、泥石流等自然灾害，导致生态风险严重；由于地处山区，交通闭塞，松阳县工业基础相对薄弱，经济相对落后。近年来，随着经济社会的发展，户籍政策相对宽松，很多辖区居民外出打工，也有许多外来人员涌入，导致松阳县人口流动相对频繁，人们之间的矛盾、纠纷也日益增多，时有发生。这些情况对松阳县基层社会管理提出了巨大挑战。如何做好基层社会管理成为当时亟待解决的问题。

在这样的背景下，2009年12月，松阳县开始探索一种新的社会管理方式――即在浙江省舟山市推行的“网格化管理，组团式服务”的基础上，结合松阳实际情况，绘制“民情地图”。

截至2011年，松阳县共手绘完成了401个行政村的2406张“民情地图”。“民情地图”由村情民情图、产业发展图、组织体系图、重点人员图、结对帮扶图、防灾避险图等6张“地图”组成。

其中，村情民情图主要是村庄地形地貌，包括山林、农田、河道、山塘水库、道路等，以及农房分布及房屋结构、自然资源和人文资源分布情况；产业发展图主要标注村庄产业分布、发展和农户从业情况，包括每个农户的农田、山林及从事种养业情况，以及经商办企业、外出务工创业等情况；组织体系图主要标注村级组织及村级基层管理服务体系建设情况；结对帮扶图主要标注需要结对帮扶的农户和优抚对象等情况；重点人员图主要标注需要重点联系、重点关注的人员情况；防灾避险图主要标注自然灾害隐患区域及避灾抢险线路等情况。每张地图各有侧重，组合起来是一个全面、直观、准确反映村情民情的综合体系。

此后，“民情地图”不断升级，开始从农村走向城市。松阳县将全县各种情况全盘摸清，并统一绘图标准，实行数字化管理，建成了一张网络版的“全情图”，建立了“民情地图”服务地理信息系统。该系统成为汇集该县20多万群众基础信息的民情大数据。

为了进一步巩固该项创新成果，确保系统的使用安全，2015年3月，松阳县向国家知识产权局申请了实用新型专利授权。2015年10月，以松阳县民情地图为基础开发的“一种民情地理信息系统”通过国家知识产权局批准，获得国家实用新型专利授权。

引领社会管理创新

松阳县绘制“民情地图”是推进社会管理创新的典型案例。这种管理方式的创新促进了干部作风的转变，增加了干部和群众的联系，增强了基层干部管理社会、服务群众的能力。

“民情地图”的绘制也使基层干部更加全面地掌握了各种源头信息、安全隐患、矛盾纠纷等数据，在处置、安全问题和自然灾害时，反映更加迅速，处置更加及时，措施也更具针对性，对化解社会矛盾、促进基层社会和谐稳定起到了积极作用。

同时，“民情地图”大数据为地方决策提供了强有力的数据支撑，有效地促进了决策的科学化、民主化，推动了当地经济社会的发展。

松阳县为做好“民情地图”，发挥其最大效应，主要采取了三方面措施：

一是扎实做好民情调研工作。明确要求把全面深入掌握村情民情作为重要目标，把走访每一个农户作为基本任务，县领导带头蹲点调研、走访农户，乡镇干部深入农村开展村情调研，机关部门干部深入开展结对联系服务调研，网格服务团队深入开展村情民情走访调研。通过挨家挨户走访每一个农户，开展民主恳谈、民情分析、民主听证等方式，全方位掌握农村基层情况，全面了解群众的所思所想、所需所盼、所忧所困，广泛听取基层党员、干部和群众的意见和建议，为绘制“民情地图”做好基础工作，收集好第一手素材。

二是构筑“民情地图”管理服务平台，建设专门的地理信息系统。松阳把每个村的“民情地图”统一录入平台，形成电子版“民情地图”。研发松阳县“民情地图”地理信息系统，通过增设“民情地图”社区、部门和企业三大板块，变静态的二维图为动态的三维图，使其具有修改功能、搜索功能、分类功能、保密功能、备用功能，进一步拓展了“民情地图”服务范围，实现了信息资源的共享共用。同时，明确规定村情民情一旦发生变化，必须及时进行更新，促使广大干部第一时间掌握基层动态，保证“民情地图”的准确性和真实性。

三是健全工作机制。松阳县专门组织编印了培训教材，内容包括“民情地图”制作要求和使用常识、农村工作政策法规、农林水电以及民政、计生、社保、等方面的知识、案例等。而且要求每位干部每年必须参加一定时间的集中培训和学习。并且，建立起应知应会能力考查机制。依托“民情地图”计算机管理服务平台，建立了“民情地图”应知应会能力考试平台和题库，通过试题测试和“应知应会能力大比武”等形式，定期对乡镇和县级干部进行考查。

另一方面，健全完善督查、考核机制。通过集中检查、暗访抽查等方式，加强督查指导，把握工作进度，发现解决问题，确保取得实效。同时，把“民情地图”工作纳入乡镇、机关部门年度工作目标责任制考核，纳入乡镇、机关干部和网格服务团队成员个人年度工作考核，纳入村干部年度工作实绩考核，并与村干部工作报酬挂钩。另一方面，建立责任追究机制，如果出现对群众事务重视不够、处理不当、作风浮夸，造成群众不满的，对相关领导干部、责任单位及相关人员将给予警告、通报批评等处分；造成严重后果的，还将依据党纪政纪等相关规定追究责任。

松阳经验

的普适意义

党的十指出，各级政府要加强和创新社会管理，不断提高社会管理科学化水平，不断改进政府提供公共服务方式，努力加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。党的十八届五中全会也再次强调要加强和创新社会管理，推进社会管理精细化，并且提出必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作。当前，积极探索并不断创新社会管理方式、方法，已经成为做好社会管理工作的必然要求和趋势。松阳县绘制“民情地图”的做法，对推进基层社会管理有重要启示：

首先，要转变政府职能，实现观念从“管理”向“服务”的转变，行政活动从“消极行政”、“干预行政”向“积极行政”、“福利行政”的转变。政府在不同时期承担着不同的任务和职能，对此，德国社会学家哈贝马斯曾以政府任务的复杂性增长为主要线索，对不同时期政府的职能和任务作了如下概括：起初是传统的维持社会秩序，然后是对社会补偿的公正分配，最后是应付集体性的危险情况以及公民权益的保障。他还特别指出伴随着风险社会的出现，政府的行政活动，尤其是预防性活动，必须在其中展开的时间限度内日益扩展，政府的行政目标应逐渐转向以风险预防为主的积极行政、预防行政和福利行政。

其次，要深刻认识“大数据”的意义，科学使用大数据。松阳县建立“民情大数据”至少具有两方面意义：一方面，促使干部更深入群众，走村入户，掌握村情、社情、民情的一手资料，从而切实了解民生所需所求，切实转变工作作风；另一方面，收集来的大数据，可以为领导干部作出科学决策，提供全面准确的一手资料，从而提高服务群众的质量和效益。

大数据运用在社会管理中至少有三个作用：一是大数据技术通过对海量数据的快速收集与挖掘、及时研判与共享，可以成为支持社会管理科学决策和准确预判的有力手段，促进政府从传统的依赖经验的粗放型决策向依赖大数据分析的科学决策转变。二是对大数据进行分析，可以加强社会风险控制，提高政府预测预警能力和应急响应能力。三是利用大数据可以实现社会管理从碎片化向网格化的转变。社会管理的碎片化是当前我国社会管理体制存在的主要问题之一，政府部门之间职能交叉、重叠，协同性差，“信息孤岛”现象时有发生。这极大增加了社会管理的成本，降低了社会管理的效率。大数据技术的应用，将扩大信息共享的范围，降低各部门在数据和信息收集、处理和应用等方面的成本，提升数据和信息的使用效能、效益，有助于推动政府部门的协同与合作，进而促进社会管理体制从碎片化向网格化转变。

再次，要将“互联网”运用到社会管理中去，形成“互联网+社会管理”的新型治理模式。互联网的发展对社会生活带来革命性的影响，它推动了社会经济转型和重组以及社会群体组织、人员互动模式的变革，对社会管理也带来前所未有的机遇和挑战。阿基米德有句名言，“给我一个支点，我能撬动地球。”如果把维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业等比作地球，社会管理比作杠杆，那么“互联网+”就是支点，可以“四两拨千斤”，“互联网+”在社会管理领域大有可为。

篇10

一、研究背景与理论探讨

近代以来，伴随着来自西方的压力和现代化的浪潮，建立现代民族国家成为中国必须面对的现实。在此背景下，基层社会的构造成为研究者着力处理的难题：一方面，不理解基层社会构造及其治理方式，就无法顺利实现对传统社会的整体改造；另一方面，深入理解中国帝国政府的基层治理方式，也成为当代中国在西方化之外探索另一种可能的现代化路径的前提。

关于中国传统基层社会构造的关键，大致有两种截然不同的判断：一种观点认为，作为基层社会基本形态的乡村社会是一盘散沙，以一家一户分散生产的农业经济为主要组织形式，“家”构成社会的基本生产和生活单位，各家各村之间缺少内在的经济文化联系，必须依赖于不同形式的帝政控制将“家”统合起来，形成皇权控制下的“编户”（萧公权，1960；杜正胜，1990），而帝政控制能力的缺乏和控制手段的低效，又直接导致乡村秩序在事实上的分散性（萧公权，1960：82—83；瞿同祖，[1962]2003：255；徐勇，2002）；另一种观点指出，中国帝国政治的特点是政权高度放任，地方高度自治。虽然国家权力的基层渗透力很差，但这不意味中国没有整合的乡村社会（，1999：368；张静，2000：18）。至于整合力量的来源，学者们亦有不同见解，但乡绅和地方精英在公共事务和地方治理中的重要角色，受到格外的关注（、，[1948]1988；张仲礼，[1955]1991）。

历史维度的讨论直接关乎对整个中国社会结构的理解，而关于现代基层秩序的讨论则直接将问题推进到当代中国治理模式的探索与选择。无论是松散论还是地方自治说都不会否认，近代以来中国社会最重大的变化之一是国家权力深入社会基层（郑卫东，2005）。国家的正式制度在进入社会基层的过程中，不但结束了乡族自治的传统，而且逐渐地影响、改变和控制民间的非正式制度（杜赞奇，[1991]1996：194-200）。那么，对比中国基层治理的前现代模式，现代乡村秩序究竟发生了怎样的变化？这种变化对于今天的国家基层治理有怎样的意义？此类疑问已成为现代中国研究的关键问题。而在基层治理方式现代化的过程中涌现出来的种种问题与弊端，也使得寻找现代国家下沉这一基层治理模式的替代性方案成为学术界的热门话题。

因此，除了对基层社会结构的历史性回顾和研究，现代国家建设背景下的乡村秩序也成为学界讨论的热点。其中，作为现代国家基本治理手段的国家法的意义与遭遇，以及国家法与民间法的关系，尤为关键，其学术价值超出法学范畴，成为整个中国基层社会研究的重要领域。

强调法律多元的学者，主张民间法生长于民间社会，与普通民众日常生活秩序密切相关，即使在政体变更、国家法被彻底改写之后，它仍然可能长久地支配人心，维系民间社会的秩序（梁治平，1996）。也有学者把关注点放在国家法渗入乡村日常生活的具体方式，讨论其如何确立自身在乡村秩序中的地位，达到国家改造基层社会的目标（强世功，1997：488-514）。

随着研究的深入，更多学者试图跳出简单的二元论范畴，发掘国家法与民间法互动的多元关系，以阐发在国家建设过程中乡村秩序的复杂性。黄宗智（[1993]1999：430-431）提出“第三领域”的概念，以凸显实践中的法律包括“带有成文法典和官家法庭的正式司法体制，由通过宗族/社区调解解决争端的根深蒂固的习惯法构成的非正式司法体系，以及在两者之间的第三领域”。在他看来，这种三分法不但适用于清代司法，也是理解中国基层社会和司法状况的基本框架：“过去的调解者是因事而定，此时的政府却要求专设官员负责调解事务，并由社区干部组成的半正式的调解委员会配合其工作。这种农村调解组织构成了中国司法中一种新型的第三领域。这种第三领域虽然已经制度化，但既不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”（同上：437）。强世功（2001：131）透过“法律的治理化”概念，强调在全能主义国家政权建设进程中，司法实践实际上消弥了国家法与民间法的明确界线，“国家法在民间社会确立合法化的过程既是国家法改造民间法的过程，同时也是国家法向民间法妥协让步的过程”。通过这一过程，国家打通了社会治理的通道，但同时也使得“法律无法建立独立于政治、道德和经济的自身逻辑，无法确立其内在的自主性，而这种自主性恰恰是现代法治的必须条件。……法律与道德、政策和习惯之间并没有泾渭分明的分界线。与此同时，法官与干部、村长、村中有威望的人也没有根本的不同，……由此导致‘司法的政党化’和‘法律的惩罚化’构成了当代中国法律治理化的两个重要主题。”（同上：256-257）

虽然都是为了超越基于西方历史社会背景的国家/社会二元划分，以更真切地刻画中国当前基层秩序的历史和现状，但黄宗智和强世功各自的努力之间还是隐藏着价值判断的对立。强世功在指出国家法和民间法界限日益模糊的同时，强调“法律的治理化”与“现代法治精神的价值内核是不相符的”（同上：256-257），在国家法向民间法妥协让步的过程中，“对调解的过分强调给国家法也带来不良的影响”（同上：131）。不难看出，这里所指的国家法，浸染着传统国家/社会二元框架中“市民社会”和“公共领域”的理想因素（张佩国，2005）。黄宗智（2008：10-29）则认为，这样的价值预设是伴随近代制度建立而移植到中国的法律形式主义理想，脱离了中国的实践历史，带来了错误的政策和严重的社会影响。因此，他强调发挥第三领域“集权的简约治理”的优势（黄宗智，2008：18-21）。由此可见，强世功所批评和忧虑的“模糊”和“不良影响”，对于黄宗智（2008：25）而言则正是中国特有的“半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式”，在中国“追求自身特色的政治现代性中扮演一个角色”。

反过来看，上述两种价值立场又共享一个基本的假设：以政府为代表的国家权力所面对的是一个相对自治的民间社会。强世功假设在这个民间社会层面上，国家法与民间法相互影响，最终形成了一个与现代法治不相符合的社会背景；黄宗智则相信民间社会和政府的互动，可以通过在第三领域的合作达到治理效果。那么，后续的研究应当追问：是否真的（仍然）存在这个相对独立自治的民间秩序？如果存在，其内在整合机制是什么？如果不存在，国家法深入基层社会所造成的影响究竟如何？

二、研究案例的背景与方法说明

笔者所在的课题组于2009年4月在东北某市的四所监狱实地调查时发现的现象对于回答上述问题或许具有特别的意义。这次调查以“民事转刑事”案件的纠纷解决机制与过程为研究对象，以所有在押犯人为总体，以“纠纷是否发生于农村”和“纠纷是否发生于熟人之间”为条件进行排查，符合条件的犯人共312名，调查人员向在场的所有犯人发放问卷290份，回收率100%，其中有效问卷272份，有效率93.8%。问卷内容主要包括个人信息、家乡的社会情况和纠纷的解决过程。个人信息主要涉及被调查者判刑时的年龄、学历、职业、收入、社会网络等；家乡的社会情况包括家乡的纠纷情况、邻里关系、社会风气、纠纷解决的常用途径、司法部门的状况与作用等；纠纷解决过程包括纠纷的性质、纠纷双方的基本情况、双方在纠纷解决过程中各自寻求的帮助、产生的效果等。在问卷调查基础上，调查人员根据“纠纷是否长期存在”排查出66名犯人，并随机抽取12人进行结构性访谈，详细询问他们的基本情况（个人、家庭、村庄）、案情陈述（纠纷本身、自身、对方、村里其他人）、判刑之后对于自身处境的反思与感受以及其他一些在问卷中无法获得深入了解的问题。通过访谈以及访谈过程中的观察和沟通，调查人员获得了关于具体受访者的更为丰富连贯的知识。

在前期研究中，通过对问卷数据和结构性访谈的分析，我们发现了一类在既往的纠纷解决机制的理论分析中长期被忽视的纠纷，它们无法被例行化的纠纷解决机制所消化和解决，最终“溢出”纠纷解决机制，成为国家暴力治理的对象，以一种激烈而悲剧的形式重新进入国家法的视野（储卉娟，2010）。

这一发现对国家法和民间法争论的意义在于：第一，这类现象的广泛存在，标志着民间秩序整合力量在特定情境下的失败；第二，它也没有被国家法系统处理和吸收。在这一发现基础上，本文通过对结构性访谈中7个案例的详细剖解，在乡村暴力犯罪的语境下，继续深入探讨在民间秩序整合失败的极端情况下国家法秩序扮演的角色，以及民间秩序和国家法治理双双失败后现实乡村秩序的可能图景。

受限于访谈对象的独特性，本文不能勾勒出所涉及的各个案例的全貌，也不可能对受访者述说的具体环节的真实性做出辨别和判断。或许会有学者因此批评本文所援引的材料只是来自于对服刑人员的访谈，难免片面和失真。但本文的研究目标并非是对相关案件的是非曲直做出“裁决”，而是想通过对受访者关于整个纠纷过程的叙述、行为的选择及理由的陈述，来挖掘个人关于国家法秩序的观念。换言之，经由对受访者所讲述的故事背后的整个意义结构的发掘，我们可以探知在这些人的观念里，国家法究竟意味着什么；进一步，透过这些受访者的讲述，洞悉国家法的背后隐藏着的世界图景的样态；以这样的世界图景反观现实的乡村秩序，将会获得什么样的一条线索？

三、法：异乡人的保护机制

【案例1】赘婿的故事

Q，东北人，37岁。故意伤害致人死亡，无期徒刑。在入狱之前，他曾被某村一名富有的寡妇招为上门女婿，摆了酒，但是没领结婚证。三年后，由于生活琐事双方发生争执，感情破裂，他被女方赶出门。Q并未试图挽回这段婚姻，但希望可以拿回一些共同的财产，多次上门讨要，女方坚决不答应。最后一次讨要时，女方的亲戚朋友不断恶言嘲笑，还出手殴打他。Q抄起院子里的锄头，挥舞自卫，导致其中一人重伤不治。当场死亡。

女方是本村人，家族势力较大，且家境富有，Q是一文不名的外来户，几乎没有任何社会支持，甚至连婚姻的法律保障也不曾得到。虽然处于绝对的劣势，但Q从未放弃争取各种权威的支持：他曾找过村里的老人，但大家都说别人家里的事，不方便管；他也曾希望获得村干部的支持，村干部虽然很同情他，却也表示无能为力，劝他去找派出所和法院；派出所则告诉他，没有合法婚姻关系，拿回财产是不可能的。

在与Q的访谈中，印象最深的便是他不断地重复同一句话：“我就亏在不懂法”。在回想自己做过的各种努力时，他显得无可奈何但又很温和。村里的老人、村干部、当时的媒人、派出所工作人员，甚至经常嘲笑殴打他的女方家人对他的态度和行动，在Q看来，都是可以理解的，“他们都是自家人”，“我一外来的”，得不到这些人的同情和帮助，也没什么可埋怨的，“怪就怪自己不懂法”。Q在入狱之后，在与狱友的交流中得知，摆酒三年后，按照国家婚姻法，其实已经可以被看成是事实婚姻，并可以依据这一法律关系提出财产分割要求。“我吧，没文化，不懂法，就不知道机会。只能去她家里要”，“要是早知道这个，我就不去找她了，也就不会打死人了”。

在这个案子里，我们看到的是一个与乡土社会迥然不同的场景。乡土社会的人口流动率低，“乡村里的人口似乎是附着在土上的，一代一代的下去，不太有变动”，是一个“富于地方性的”、“没有陌生人的社会”。在这样的社会里，社会秩序主要倚靠老人的权威、教化以及乡民对于社区中规矩的熟悉和对传统的服膺来保证（，[1948]1998：7-11）。Q的故事所表现出的乡土社会，是一个虽然已经开始流动，但依然基于“熟人”关系而运作的、排外的社会，其逻辑是帮亲不帮理。Q作为一个外来者，显然不是这个“熟人社会”的成员。尽管大家私下都同情他，但Q在他们的潜意识里就是这个乡土社会的“陌生人”或者“他者”，无人愿意为他做任何调解或者疏通的工作。他们的这种选择，不仅被他们自己认为是正确的，也被Q视为理所当然。那么，Q如何实现他的正义？

或者说，Q构成了民间秩序讨论的盲点。学者们在讨论民间秩序对乡村社会的规范力量以及对国家力量渗透的抵抗时，并未将Q这样的外来人考虑在内。然而，我们必须看到的是，随着整个中国流动性的加强，乡村社会早已不是人口流动性低、人们都附着于土地的世界，而是“村庄边界日益开放，流动性大大增加，使得人们的生活面向发生了巨大的变化”（董磊明、陈柏峰、聂良波，2008）的社会，农村里像Q这样的外来人越来越多，乡土社会的陌生人化倾向日益加强。在这种背景下，一方面，乡土社会的“特殊性”逻辑没有因为人口流动而发生本质的变化，仍然构成乡村日常生活的底色，熟人间发生的纠纷和案件往往表现出与国家法逻辑格格不入的“本土文化特征”，这一点也构成了民间法学者的主要关注点和现实依据；但另一方面，以Q这样的陌生人为当事人的案件则暴露出这个被假设具有道德感和秩序感的前现代民间法体系面对陌生人时的封闭和规范上的无力：规则的构成和使用因人而异，内部的道德化以对外人的去道德化为前提。陌生人的问题无法在这个秩序内得到解决，从而埋下尖锐冲突的种子。

【案例2】家务事没人管

L，东北人，47岁。故意伤害罪，有期徒刑3年。早年当过十年大队队长，后来外出谋生，四处收古董，收入可观。离家期间听说妻子有外遇，回家后多方打听，基本证实。L提出离婚，并保证财产大部分归妻子。但妻子坚决不同意，声称要好好过日子。事情暂时平息。L某次中途回家，发现房门紧闭，再后来看见传说中的姘头从房内出来。围绕外遇的纠纷再次出现。妻子不能断绝与情人的联系，却死活不肯离婚。事情一拖再拖。直到某一天L在家里遇见姘头男，双方扭打起来，L将对方打成重伤。

“我挺好一个人，怎么就陷在这里了？”叙述过程中，L显得非常困惑，并反复提到“咱关键是不懂法”。在详细追问之后，我们才明白，他所谓的“不懂法”，不是说不该打人，而是追悔当年没有直接向法院离婚。对于一个事业有成、在当地享有威望的中年男人，面对老婆这件事情，他几乎没有任何可以启动的纠纷解决机制：与妻子协商离婚，“成全他们”，但妻子坚决不同意；能不能靠村委会或者村里的其他人调解呢？做生意之后，家“搬到市里。……就脱离村里很远了，从x×店坐车回××（镇），得40分钟。从起我就没有什么来往，给我安排了工作，我没干，我搞单干，养车，各方面，开个小煤矿。当地人都知道咱，都有名的。就这么样呢，我脱离他们很远。”“眼前只能靠朋友，你说我能不能跟朋友说这些事呢？”好事没问题，但是“你说这个事儿，丢咱自己脸面。不好说。”在同乡人印象中属于勤奋、努力一类人的他，在这个时候却无计可施。至于兄弟姐妹，家里人劝和不劝离，“力度不大”。

在回忆了当年的走投无路后，L有了Q那样的感慨：现在知道了，一定要懂法，懂法就能解决当年解决不了的纠纷，就不会有后来的悲剧。在L看来，法是一种拉大社会距离的力量。无论是双方协商，还是本村干部、同乡、朋友、父母亲戚，大家都关系太近了，没法插手家务事，只能看着他束手无策。但司法机关不一样，“因为他们懂法，能把这个事情从头到尾……他们也不会外出去告‘谁谁谁，他们家什么个情况’，都很保密的。调解起来。”

L是另一种意义上的Q。他虽然是乡村社会土生土长的人，甚至曾经属于乡村精英，但后来住到了城里，逐渐远离了原来的世界，跟乡村世界“没了来往”，变成了那个“熟人社会”的“陌生人”。在生活顺利时，他感觉不到这种自我陌生人化，一旦出现生活上的波折时，他就发现，虽然还是用“朋友”、“兄弟姐妹”等称谓来彼此称呼，但其内涵已经完全不同于传统的家族亲友关系，曾经附着于这个熟人社会之中的各种“社会性”关系，早已在不经意间演变成纯粹的个体之间的关系：跟朋友交往在乎的是“面子”，兄弟姐妹则宛如陌生人，人们虽然在劝和不劝离，但没有人在乎他是否受到亏欠，是否需要补偿，他日常生活中的正义是否需要重新实现。一言以蔽之，他曾经依附的民间秩序不再是他可以倚靠的、为他主持正义的当然途径。

研究者曾孜孜不倦地探讨人们为什么规避国家法（苏力，1996a，1996b）。法律多元视角则在探讨民间法和国家法的关系时形成了如下观点：民间纠纷解决机制依据的是乡土社会日常生活的内在逻辑，是乡民们所了解、熟习、接受乃至于视为理所当然的知识；相反，通过宣传和普及等方式自上而下灌输给乡民的国家法，则没有变成乡民自己的知识，无法指导他们的生活和解决他们的问题。在没有陌生人的社区共同体当中，成员基本上拥有同一种知识，受制于同一种生活逻辑。对乡民而言，国家法所代表的是另一种知识，而且往往是一种异己的、难以理解的、压制性的知识。

但在以上两个案例里，我们看到了相反的情形：Q作为外来人，被以乡土社会差序格局为基础的各种纠纷解决机制拒之门外；L则在法律之外的各种纠纷解决机制里看不到自己的未来以及怨恨解决的可能性，这些机制虽然可以被启动，但不能真正发挥效力。换言之，乡村社会的成员虽然拥有同一种知识，受制于同一种生活逻辑，但他们之间发生纠纷时并不必然意味着乡村秩序会自然而然地发挥调解作用。这样，民间法研究者的“民间法的动力自然孕育于乡土社会的共享知识之中”的假设就变成了一种“美好的想象”。L的故事充分证成了这一点：“我肯讲理，性格善良，不善良我也不会跟我对象拖延这么长时间。我就寻思能成一家人还是成一家人吧，孩子都那么大了。走一家进一家也不容易，都不容易。谁也没想到这次还是这样。……如果当时要懂法，各方面，找派出所也好……就不会发生，到我今天这个地步来。”

民间法系统失效的原因我们在前文中已有所涉及，这里可以从另一个角度做进一步探讨。正如萧凤霞、包弼得等人（2007）观察到的，在历经解放后几十年的基层建设运动之后，农村里原本存在的一层层的市场、寺庙、宗族、社群等组合和网络都消失了，或者虽然在形式上有不同程度的保留，但其背后的由很多跨区域想象（translocal imagination）和制度关联（institutional linkages）一层层地构成的农村却消隐了，乡村社会演变成革命和国家建设的场所。改革开放以后，随着整体社会流动性的增强，陌生人成为乡村社会不可回避的现象，而改造后的所谓民间秩序，已经丧失了原有的丰富性和弹性，蜕变成一个完全本地化的秩序。“差序格局”原本可以借由跨区域想象而荡漾开来的余波被切断，保留下来的只是从“个人”或“家庭”向外有限延伸的“熟人”逻辑。这种狭窄逼仄的圈子逻辑无法应对一个流动性不断加强的乡村社会的秩序维持要求。在此背景下，无论是真正外来的陌生人，还是由于斩断了社区生活的联系而陌生化的个人，要想实现个人的正义，都无法从这一强调特殊性的民间法系统获取支持。可能的情况是，纠纷解决只能够依赖于一个建立在陌生人基础之上的制度与价值体系。

在这里，我们看到了国家法对于乡土社会的积极意义。国家法律确实代表的是另一种知识，一种异己的知识，但这种知识并非时时处于日常生活的对立面，以至于不能很好地解决农民的需要和问题。对于乡土社会中的“陌生人”，这种不依赖于任何本地秩序而存在的、以原子化的个人为对象的知识系统，可能构成了他们唯一可以诉诸的秩序。在这里，我们看到现代社会作为整体力量对人的塑造，以及这一塑造背后牵连的整体社会问题。当以“非地方性”的公民为成员的现代国家秩序建立起来并成为中国人首要的“最具合法性”的身份认同之后，以陌生人为对象的国家法系统就成了人们的另一个选择。或许很多乡民还没意识自己身边存在这样的选择，但处于囚牢中的L和Q显然是终于知道了。在回溯性的评论中，他们都表示，唯一有效的机制可能就是“粗暴”的国家法，而阻碍他们获得这种机制帮助的最大障碍则是对法律的无知。

四、法：为什么没有用

【案例3】邻居家的狗死了

X，东北人，36岁。故意伤害致人死亡，无期徒刑。X的媳妇精神不大好。某日邻居家的狗死了，邻居推断一定是X的媳妇下药毒死的，要求X家赔偿2 000元。X觉得自己的媳妇虽然精神有些问题，也不至于去毒狗，更何况家里没有毒药，他媳妇也没有能力购买，所以坚决不赔。为此双方僵持不下，邻居屡次索要赔偿，毁坏X的菜地，直到有一天拿着斧子来X家闹事，被X夺下，混乱中反被X砍中，重伤死亡。X投案自首。

在诉说经历的时候，X异常激动，“为了条狗我这下半生就毁在这里边儿了”，并且一直强调自己“从来没被派出所罚过款没被派出所拘留过，完了也没跟别人打过架，跟邻居之间也都挺和谐，就是个老实人，靠干活儿为生，不偷也不抢，我就这么个人”。不管X的诉说是否属实，起码说明X认为，像他这样的老实人不应该遭受这种荒谬的无妄之灾。在他的观念里，这场荒谬悲剧的根源就是受害人太跋扈。“平时就挺称霸，我要说这意思是什么呢，你要说他老实，也不会没看见就说是我媳妇儿药死的。这家人啊就是不讲理，骂你也没有事儿，打你也没有事儿，他们就是这么想，平常跟其他人也这样。”X还专门提到，他虽然平常讨厌这家人的霸道，但还是顾及邻居应有的情分，逢年过节的礼数都不缺，“他们家盖房子我们还都去送过礼钱呢，送了20块钱，农村啊邻居之间虽然没有太大的来往，但有事儿不能袖手旁观哪，面儿上还得送，逢年过节的咱们也到他屋里去坐一会儿，拜个年啥的，咱们也就这么个人。有时候家里菜吃不了，倒了也白瞎了，我就说你们吃吧，……跟邻居之间还做到这种程度”。也就是说，在X的叙述和观念里，被害人及其家庭才是乡村秩序真正的破坏者。

为什么对方不讲理、破坏乡村秩序，进监狱的反而是自认为谨守规矩的老实人呢？在访谈的时候，我们曾留意到如下的问题：是否因为对方很有权势或者特别有钱，以至于可以有别的力量作为倚仗才无理由地欺负X及其家人？X的回答是否定的：“他家呢就是，钱还没有，就是打下那个底儿了……称王称霸那个底儿，他敢跟你打，敢跟你干，也敢跟你纠缠。他家三口人，爷俩，都挺厉害，谁也不敢得罪”。面对这样没什么特别背景的蛮横家庭，为什么研究者们假设的乡村纠纷解决机制不能发挥应有的作用呢？X的解释或许能给我们提供一个答案。X最初提出找村干部来解决纠纷，被害人同意其建议，并主动找来治安主任，但这个治安主任“是他妹妹的（干）哥哥”。X只好去找村长，但由于自己“就是在家靠干活儿，跟他也没什么关系。那个治保主任呢就是……跟我这个被害他们是亲属关系，完了他俩（指治安主任和村长）一串通，到那儿就让我赔。谁去都让我赔，村长去也让我赔，那个治安主任也让我赔”，“都没看着就让你赔偿，还不让我上班”。X在走投无路的情况下要求把案子提交到派出所，“我说这案子你们上交给派出所，我这么告诉他他们也没解决，也没管”。不仅如此，X还被堵在家里不能去上班，一出门就被打。整个过程没有任何邻居过来劝解，“打的时候也没有，都不想得罪人，因为又没打着你，谁都不上前，都瞅着。这家人打人狠，大家都上不了前，上去也说不了话，也只能不吱声。到后来我就躲，躲他就打不着了”。

（为什么不找法律途径解决？）“那阵我就以为……不是我造成的，也不是我家的错，说什么我也不会赔偿，所以也没多想”。无论X给出的理由是否是他当时的愿意，但就这桩事件本身来看，即使他诉诸法律，也很难得到他想要的结果。在抽象的以“权利”为核心的法律推理领域，这样的故事无疑涉及到众多法律问题，例如“诬陷”、“损毁财产”、“骚扰”，从而产生众多可诉诸的法律权利。但在实际的法律系统当中，仅仅有合法合理的权利主张并非国家法启动的充分条件，“效率”也是一个不可忽视的决定性因素。法律运行本身是一个建立在成本收益基础上的社会控制系统，即使在作为法治“模板”的美国司法系统中，成本考量和效率也通常是影响普通人获得法律服务和正义分配的关键因素（梅丽，[1990]2007）。在本案所涉及的中国基层社会情境当中，司法服务“供给”上的不足，导致了国家法系统不可能以“权利”为首要价值，而只能以解决问题为第一任务。

与以上国家法系统相匹配的是一个基本的预设，即社会自发调节能力的存在。抽象地谈论国家法系统对于整个乡村原有秩序的摧毁和无孔不入，往往会造成误解。事实上，国家法系统的根本特征之一便是关于法律调整范围的确定。任何一个社会事件进入国家法系统之前，必须经过立案这一步骤，这就意味着，必然存在一个界限，在这个界限以内，是国家法接管的世界，在此之外，则是社会或国家行政权力的范畴。

首先，在X的故事里，我们看到了派出所的“失灵”。“派出所有时候就下来看看，调查一下怎么回事儿就走了，都解决不了”。在乡村社会，虽然派出所担负着国家行政权力和治安权力末梢的重要使命，但在很多基层社会，它作为外来机构，只是一个偶尔出现的权力的影子，没有进入整个乡村生活的语境，其权力的行使依赖于更基层的机构提供的信息。其次，村长、治安主任和其他村干部也无法担任中立的判断者或者正义执行者的角色。在x的讲述里，他们更接近于拥有权力的普通村民，其立场的选择完全基于个人与具体事件、当事人的关系。再者，是否存在一个纯民间社会的调节力量？至少在这个故事里，这一点是不得而知的。

也就说，X所描述的乡村社会不再是一个由地方权威、精英、乡绅领导起来的自治共同体，清晰地呈现在我们面前的，只有一个个个体，包括不讲理的个人，作为亲戚的村干部，作为前者的朋友或者同类的其他村干部，不敢说话的其他人。

在这个故事里，我们发现的国家法的“没用”，与一般的民间法研究中所呈现的情形完全不同：国家法系统并不意味着对社会自治性的取消，相反，它预设了国家/社会两分格局的存在。在这个意义上，所谓的国家/社会视角是内在于国家法秩序之内的，因此国家法系统作用的充分发挥，必须以“社会”的存在和运转为前提。而国家法秩序面对乡村社会所表现出来的无力，有可能并非来自于民间秩序的抵抗，而是源于民间秩序的“缺席”。

【案例4】冯沟村世仇

F，东北人，25岁。故意伤害罪，有期徒刑8年。F与被害人是远房亲戚，但自爷爷辈开始便因分房而结下怨仇，几十年间两家矛盾不断，时有冲突。F小学一年级时，父亲曾在与对方家庭的打斗中失去四个手指。后经法院调解，对方赔偿9000元结案。这次F的母亲与被害人的妻子由于琐事发生争执，被痛打，F就跑去找被害人打架，互殴中将对方打成重伤。

这是一个典型的纠纷解决失效的故事。F与被害人的世仇起因于几十年前的“占道”纠纷，F的父亲拿到一套房子，但进出的某条通道被被害人的父亲给堵了，后者在通道上盖起了小院。从F的叙述里，F的姥姥家和大爷分别担任过村里的大小干部，例如村长、队长，都曾为此事找过被害人的父亲。F本人当时尚未出生，关于这个世仇的知识都源于家庭和邻里的诉说，不清楚细节，我们对于其中到底发生了什么当然也是不得而知。但至少可以肯定一点，即过去几十年里两家为此冲突不断，直到今天，纠纷还是没能解决。

国家法曾在两个时间点上介入这一案件，第一次是十几年前F的父亲失去四个手指时，第二次是导致F入狱的事件发生后。但国家法对这两次事件的处理方式大相径庭。无论按照哪一个版本的《中华人民共和国刑法》，造成受害者四指残废的行为都毋庸置疑地触犯了刑律，但当时的处理方式是调解，施害者赔偿F的父亲9 000元人民币了事。这在民间法研究当中可以被看作是经典的“刑事转民事”案件（梁治平，1997：432-449），体现了国家法面对民间惯习、为了“社会效果”而采取的司法实践上的折中和妥协（同上：442）。

那么，这样的处理究竟有无达到“社会效果”呢？很显然，在F家的故事里，事情并未像民间法学者所想象的那样终结：首先，矛盾和冲突此后继续频繁发生，没有减缓的迹象；其次，据F转述，“听我爸说就是不满意还能怎么样，我爸当时就是这么说的”，（你这么听起来还是不太满意，是吧？）“对”。既然无论在主观满意度还是客观效果上，这种对“社会效果”妥协的司法实践都未能达成其目标，那么问题的症结究竟在哪里呢？

当我们假设“刑事转民事”可以起到缓和社会矛盾的效果时，其实预设了社会矛盾在国家法不介入的情况下自行缓和的可能性。在这种假设下，虽然同样是国家权力的行使，但不同行使方式的效果是不一样的。刑事案件意味着国家权力直接介入社会关系，将一方定义为犯罪人，另一方定义为受害人，其结果指向的不是这个关系本身，而是更为抽象或者说更宏观的非地方性的秩序，即刑罚本身的“报应”性特点，一次性地抚平了抽象的社会关系由于刑事犯罪行为而出现的裂痕，至于具体当事人之间的社会关系，则不在考虑之列；刑事转民事的效果（或者说优势）则在于维续原有的社会关系，此一犯罪行为不构成从地方共同体领域向以国家为背景的抽象领域的飞跃。这种设想无疑有其合理性，但它们能否在实践中实现自身的初衷，却不能骤下结论。

如果社会仍然拥有自行修复社会关系的能力，即矛盾可以通过基层社会非诉讼纠纷解决机制逐渐被吸收或者彻底解决，则刑事转民事的做法无疑是有益的，这也构成民间法学者的基本看法。但是，他们错误地将这一预设看成是民间社会秩序的题中应有之义。正如前一个案例所分析的，基层社会并不一定蕴含这样的力量。同样的逻辑，在F的访谈中，我们几乎可以看到完整的再现：（1）“没有，从来没有。农村里…嗯…这么说吧，恨不得没有这个…一年到头没有这样的事啊，他都觉得没意思，都喜欢看热闹”，“从来没人管过。就是…这次我打人的时候他哥哥，他对象的哥哥，然后就是我婶，就他们俩拦着，就再也没有其他人，毕竟是亲戚嘛，再就没有了。”（2）“被害他的父亲以前就是在村上干过，可能跟上面的乡里什么领导都有些关系吧，应该是的。”（3）派出所根本没有出现在F所列的可被选择的纠纷解决机制当中，只是在提及被害人的社会关系时，说到“我这个被害啊，他弟弟还是表弟的在派出所，我们市的”。

这个案例表明，单靠国家法无法修复受损的社会关系。但与民间法逻辑不同的是，这并不能推导出“修复社会关系”属于民间社会的范畴，应当回归到由民间法来支配。因为这样的假设忽略了在以上两个案例、甚至所有案例中都或多或少体现出的民间秩序的缺位。与通常的理解不同，这种缺位并非加强而是在根本上制约了国家法系统作为一整套生活安排和行为规范的效果和作用。

【案例5】杀私奔妻

D，东北人，52岁。故意杀人罪，无期徒刑。D一直以既漂亮又有高中学历的老婆为荣，后来老婆开了个洗头房，招了四个小姐，时常与流氓地痞来往，D也不以为意。某日，老婆跟当地的黑社会人士C私奔，D大为惊诧。之后曾努力挽回，请儿子的老师、亲戚、痞子朋友去劝说，希望老婆回心转意，全无效果。后来D亲自找到老婆，想劝她回家，结果反被黑社会打成重伤。在老婆私奔后的第九个月，D决定杀死她。事后，D投案自首。

除了民间秩序的缺席导致国家法的无力之外，D的故事向我们展示了国家法在人们的意义系统中的另一种面相。

D的悲剧的起因与L相同，都是妻子的外遇；然而D与L不同，他一开始就想到利用国家法来解决自身的问题。“我怕磕碜你知道吗，你媳妇儿跟人跑了，多窝火儿啊，多磕碜。（所以谁都没跟说？）谁也不知道啊，家里也不知道啊”。后来他去找老婆被流氓打，“三次被打，不敢说呀，跟谁说啊，说了还挨谁笑话，又帮不了忙，不磕碜事儿嘛，媳妇儿跟人跑，完了还叫人打了，啥好事儿啊。我本身在家还大一点儿，叫弟弟妹妹们咋看待啊”。他特别说到，直到他杀人为止，他的生活圈子里知道这件事情的只有四个人。在这种背景下，他首先想到的是找司法机关，除了“法治”的意识形态力量之外，国家法系统所代表的陌生化世界与现实熟人世界的区别，D一定深有体会。

国家法系统眼看就要发挥L在后来的追悔中所盼望发挥的功能，但D选择了放弃。原因是他通过一桩事件感知到了对方的势力，“在潘井又开一个理发店儿，他俩跑到潘井又开一个理发店儿，没见着人。开业的时候去了好多人，剪彩啊啥的，她二哥也去了，她二哥是潘山天秀公司的一个书记。开业那天他们就被潘山市公安局给抓过去了，因为他没有合法手续，把他俩都给抓走了，他们家（C）大哥和侄儿一个电话就给放了，他大哥在司法局上班，他侄儿，他大哥的大儿子，在检察院上班。所以为啥我就不敢相信这个司法部门呢，人家都有，那小子，那男的都有直系亲属在里边上班，你说我他妈能上哪儿告去啊，我能告得了吗，我一个小穷工人……就只能……实在是没办法了。”

D通过这次事件见识了C的家庭的关系网和能耐，认为自己根本没有办法通过法律途径来制约有多个亲属占据各司法部门要职的C。在D的这种想象中，国家法不是一个高高矗立于乡村社会之外给予陌生人保护的体系，而是一个与基层政治权力结构有着千丝万缕联系的系统。至少在D的观念里，国家法对于个体的有效性取决于这个人拥有、分享和能动员的政治权力。C作为众多权力人士的亲属，在D看来，相比于自己，自然具有极大的优势。

然而D没有立刻完全放弃对国家法的诉诸。“我就再找朋友，那朋友好像管点事儿吧，也没起作用。”（那朋友是干嘛的呢？）“我那朋友是，台安县有宾馆，宾馆里的…就像派出所那样的，那…那个系统的，那叫什么的，派出所吧啊，宾馆里面那叫派出所还是啥的啊，他就像所长那性质的，是个小头头，管治安的。（是保安吗？）哎，对，好像就是叫这个。（你们什么关系呢？）我们是亲戚，是……我妈那头的亲戚，怎么个关系我也整不清楚呢，因为我上我舅舅家串门儿，过年时串门，正好他也去看我舅舅，他叫我舅舅叫姐夫，说他在宾馆上班，说有啥事儿找他去，就再没见过，这回有事儿我就找他去了。”粗看起来也许很可笑，他居然找了个只有一面之缘且拐弯抹角的亲戚，甚至连对方的职业都没弄清楚。他为什么会有这样的选择？“当时我寻思他这个管治安的，好像懂法律这方面还是啥的，公安局也好啊各方面可能认识点人儿，也能点拨点拔，我又不会说”。可见，D还是渴望通过司法途径来解决老婆的问题，可能也是出于同样的“陌生化”理由，他找了一个跟自己的生活圈子几乎毫无交集的人，期望他能够增加自己与国家法系统的联系，从而对抗C的优势。

结果可想而知。他跟保安朋友“溜达去了，人家根本没把他放眼里，把门锁了，面儿都没见着”。至此，D决定放弃对国家法的期望，认为这不是自己有能力利用的纠纷解决机制。这一判断甚至影响到他后来被暴打之后的行为选择，“我不敢相信公安局啊，他们家有人在司法局上班，有在检察院上班的。因为他本身…那个…他俩在那儿租房被公安局抓住了完了当天就给放了，打个电话就给放了，于是我就不敢相信他们（公安局）”。

在D的观念里，国家法系统表现出对基层政治现实极强的依赖性。它不像一些学者所想象的那样，是一个以强力的和孤绝的姿态进入基层社会的“异质性”系统，它的运行必须以乡村社会的政治力量为基础。尽管作为“法治”建设的主角，国家法总是被宣传为一套保护公民权利与义务的抽象实体规范，然则不可忽视的是，法律永远都是作为一整套制度出现的，一桩刑事犯罪所牵涉的部门包括派出所、公安局、检察院、法院，甚至还有司法局，每个部分都是现实的政治体，充满各色行动者出于各种利益诉求而进行的行动。中国整体司法制度的行政化运作，更是让国家法的这一特质得到更充分的发育。

在这个意义上，D的观念与其说来自社会底层对权威的变形想象，毋宁说更为真实地反映了他所面对的乡村社会和国家法。L的故事告诉我们国家法面对新的乡村社会时所可能具有的意义；而在D这里，现实更为复杂，他要面对的，并非国家法强行镇压活泼的民间秩序，或是国家法自然填补民间秩序缺位造成的空白，而是本文开头就强调的，是二者都无法解决其需求的真空状态。

那么，摆脱了对国家法和民间法关系的诸多假设与描述，直接进入这一真空本身，我们又会看到一个怎样的世界呢？五、法！我懂法

【案例6】乡村霸王

T，东北人，25岁。故意伤害罪，有期徒刑4年。当时村里有两块闲置土地，被害人Y想通过T的父亲（现任村长）接手那两块地，被拒绝，Y当时抱怨了几句。几天后，刚刚回乡的T得知此事，赶到Y家扇了他两巴掌，给予警告。两个月后，被害人Y酒醉后在小卖店遇到T的父亲，争执之下用啤酒瓶打了T父亲的头部，造成轻微伤口。T知道后，堵在被害人Y回家的路上，在大量村民的围观下殴打被害人Y长达两个小时之久，造成Y终身残废。T出外躲了几天，后投案自首。

在所有的访谈对象里，T的事迹最符合日常生活中所建构的“罪犯”形象，但坐在访谈人员面前的他既乐观又活泼，全然没有想象中的暴戾和阴沉。他所洋溢的“主流感”同其他犯人的边缘感形成极大的反差，让访谈者一直陷于震惊之中。在某种意义上，他所扮演的就是本文引用的所有访谈材料中都出现的那个“霸道不讲理”的角色，区别仅仅在于，他是“犯人”，而非其他材料中的“被害人”。

T无疑构成了乡村秩序中的暴力因子。“我从小就打架，打大的”，“敢打我爸，我打死他”。他还反过来告诫访谈者，“有人要打你爸，你也得打他，不然养你干什么的”。这种暴力分子，某一次没能控制住拳脚的轻重，将别人打成重伤，于是被刑事制裁，进入国家暴力机关，受到国家法的制裁。仅从表面上看，从T的故事中我们可以得出如上结论。

但现实要复杂得多。首先，T是村长的儿子以及前任村长的孙子。这一点他本人也不讳言，“我爷爷，我爸爸都是村长”，“从小我就在街上打架，没人敢管我”。这让我们联想到几乎所有案例里都存在的跟基层干部有着或现实或想象的联系的“恶霸”。T用自己的成长经历说明其他人的这种“想象”是有现实依据的。Y与T父之间的纠纷说明，村长握有的权力是实质性的，可以分配闲置土地。但与通常的想象不同的是，村长并非传统秩序中具有权威性的分配者，如“地方精英”、“乡绅”；从Y的反应看，村长的分配权与其说来自权威，不如说来自体制。村长拒绝Y的请求时，Y可以当面抱怨甚至谩骂村长几句，且不会招致体制的惩罚，惹来的却是T的巴掌和警告。Y的后续反应说明，明显他害怕T要远远胜过害怕T的村长父亲。他仗着酒醉拿酒瓶敲了村长的头，事后害怕地让所有目击者做见证，“说以后要是被我打了，做个见证”（T转述）。T在回忆自己打Y的情节时，神色镇定，仿佛在描述别人的经历。据T说，他在殴打Y的现场，来往人极多，但人们只是在充当看客的角色，即使Y被踢得奄奄一息，也没有一个人敢报警。究竟T凭借什么样的力量在当地造成了如此恐怖的气氛？单凭个人的蛮横霸道，似乎不足以有这样的杀伤力，若将之归结为“村长的儿子”，又难以解释为什么村民害怕T要远胜害怕村长本人。在这里，我们能隐约看到“村长的儿子”和“从小打架的恶霸”这两种形象的叠加。这才是解释T在乡间横行无忌的关键。那么，这种叠加又意味着什么呢？

T自己的叙述提供了一条线索，“谁敢报警？派出所都是我兄弟，敢报警我下一个就打死他”。爷爷和爸爸都是村长，对于T来说，这意味着“从小就在街上打架，没人敢管我”。T虽然屡次被关进派出所，但凭借他父辈的关系每一次都“没事就出来了”。久而久之，村里人就对T的“派出所都是我兄弟”要不然是亲戚的诳言深信不疑了。他在将Y踢到动弹不得、生死不明之后，在众目睽睽之下离开现场，走之前还威胁在场的人不准报警。三个小时后，他自己觉得可能要出事，才打电话报警和叫救护车。等救护车赶到现场，Y还躺在那里。Y被送到医院之后，T在派出所的“兄弟”一直跟T电话联系，告知他Y的抢救情况，“反正他要不行了，我就跑路。杀人不行，这个事情大了”。T在外地躲避了三天后，派出所的人打电话给他，说Y可能不会死，顶多变成植物人。T决定回来自首，“可以减刑嘛”，同时安排家人去跟Y的家人谈判，警告他们不要去告状，只能接受私底下的赔偿。这个案件的处理结果是，受害人家属接受私下赔偿，T以自首论，并积极抢救受害人，“家里人也费了老力气了”，判了四年。

T犯事的整个过程简直就是D的噩梦。D所忧心恐惧的一整套机制都在现实地运转，并且发挥了极大的作用。派出所的个别工作人员负责给T望风，提供信息咨询，他们的私人关系也是T借以恐吓乡邻的力量，这使得T获得了常人所不能拥有的充裕时间，来判断下一步要怎样行动。同时，T家的社会地位和经济状况也为他用金钱赔偿换取受害人家庭的私下和解创造了条件。在整个国家法的核心裁决过程中，T的家人是否动用了“公权力”，T说不清楚，但如果不是“家里人也费了老力气”，很难想象他只需要面对四年的刑期。

荒谬的是，T在被问及对法律的认知时，爽朗地说，“关键就是我懂法啊”，而他最后悔的则是“我不该自己去打啊，找个人去打他，查都查不出来”。T是否有暴力倾向或者是否是“犯罪人格”，本文不做评论，但倒推他与Y的纠纷的整个过程，我们可以清楚地看到一个悲剧：Y和X一样，遭遇了一个蛮不讲理的对手。如果说X的对手还只是依靠蛮横以及与村干部的“可能”的关系，那么Y就要更加悲惨，他所直面的是一个“地方土豪”。Y在愤怒时敢当面谩骂村长，是因为“乡权”已然不存在了，但当面对与基层权力、国家法的整个运行机制结合在一起的强力人士时，他彻底沦为一个得不到任何保护的个体，生死不明地躺在人来人往处，整整五个小时无人理会。

更为荒谬的是，正是这种“地方土豪”，成为乡村社会中所谓纠纷解决机制的实际启动力量。T首先是一个无赖少年，但他的力量来自于与父辈掌握的基层权力的结合，更来自于他与国家法秩序代表的更强大的“权力”的结合，只要他愿意，他可以发动任何一种纠纷解决机制来对付他的敌人，来维护自己的利益。六、法？忍忍算了

【案例7】他上面有人

W，东北人，59岁。故意伤害罪，致人伤残，刑期9年。在访谈过程中，他一直重复申明自己的委屈。言谈和举止间显示出他性格中的软弱。在他的讲述中，被害人本是他的邻居，试图抢占他的宅基地，多次挑衅，更公然在W的后院种阴宅树。W一直忍气吞声，最激烈的反抗也只不过是站在家里对着窗外咒骂几句。直到案发当日，被害人持刀闯入W的家里，当面侮辱谩骂并出手打他。W忍无可忍，与之厮打起来。结果两败俱伤，W折断了被害人的手指并造成筋脉不可恢复的伤害，被认定为重伤；被害人砍伤W的额头，伤口长7 cm，未达轻伤标准，不予刑事追究。

这个案例的意义在于给以T为代表的“地方土豪”提供了一个活生生的注脚。

在这个故事的所有转折点，都存在同一个问题：W有没有尝试找人调解，或者找政府、派出所来解决，为什么不这样做？W的回答很一贯：“忍忍算了，他上面有人。”至于对方上面有什么人，究竟这个人有多大的权力，可以让他肆无忌惮地仗势欺人，W一直说不清楚。“是村里的”、“派出所都是他的人”、“他上面有人，在市里”，在不同的阶段，他都会主动给对方换一个靠山。甚至到了诉讼阶段，他虽然质疑验伤报告，但没有胆量要求复验，原因仍然是“他上面有人”。“为什么觉得他上面有人？”在访谈者的反复追问下，W给出的证据仅仅是“他进过派出所，第二天就被放出来了”。

不管受害人实际上有没有手眼通天无处不在的靠山，至少在W的观念里，在纠纷发展的任何一个阶段，自己都处于弱势地位。这种心理认知导致他一直回避同权威发生关系的任何可能性。他不敢去找村干部，因为担心W上面有人，也不会去找派出所，因为相信派出所不敢把对方怎么样，“只好放出来”。当纠纷升级成恶性事件，从乡村社会转移到县法院，他仍然不敢主动提出任何要求。

在这个故事里，与其说地位较高的一方是“土豪”，获得了权威更多的支持，因而在纠纷过程当中占尽上风，不如说是地位较低的一方由于对“土豪”的想象和恐惧，主动放弃了所有让权威介入纠纷解决的机会，甚至主动放弃了维护自身权利的所有可能性。

在T与W的故事所勾勒的世界里，我们看到的是强大的地方势力与毫无凭依的弱小个体之间的对峙。当然，现实并非永远如此残酷。但在以T和W为两极的连续谱上，我们看到的却是国家权力、国家法都集中于少数强力者手中，弱者则退回到国家权力之下的“”生命的状态，他们唯一的选择是忍耐，或者忍无可忍。

与此相应的是，在国家法与民间法讨论中所涉及的现代国家作为公权力与民间秩序作为公权力的对抗或妥协的二元对立，在上述案例中却变成了如下情况：无论是民间秩序还是国家法秩序，在基层生活实践中，都难以保持自身的纯粹性和公共性，而蜕变为各种形态的“私权”。在人们的想象中，这些“私权”被同一种人操控，彼此关联，互相依存。它们不是可以被学者进行比较和选择的不同性质的“公共”秩序，而是基于同一个源头的强大压迫。

当然，这种图景并非随时随地都在发生，但它作为“偶尔”出现的现实，作为人们对政治和日常权力世界的印象，确实正在生产和再生产着难以估计的破坏作用。至此，我们或许可以更好地理解通过本次调查所得到的若干数据信息（储卉娟，2010）：

特征1：在纠纷发生之后，大多数当事人希望以“私了”的方式解决纠纷，即“忍”和“双方自行解决”占到61.8%，其他的纠纷解决方式仅占不到三成。

特征2：被调查的这些纠纷大部分发生在“相对经济地位较低”的服刑人员和“相对经济地位较高”的受害者之间。

特征3：卷入这些纠纷的行动者对于制度性纠纷解决机制的功能，同时存在普遍的不信任和较低的关注度（高达77%）。

七、“豪强化”的危险：总结与讨论

一直以来，国家法与民间法的关系是透视现代中国基层社会秩序的重要视角。基于东北四所监狱的“民事转刑事”案件中的犯人的问卷调查和结构性访谈，我们发现，在现代乡村社会，存在着一类既标志着民间秩序整合力量在某类情境下的失败又没有被国家法系统处理和吸收的特殊纠纷。通过对结构性访谈中7个案例的详细剖解，本文检视了在民间秩序整合失败的极端情况下国家法秩序所扮演的角色，以及在民间秩序和国家法治理双双失败的背后乡村秩序的可能图景。

透过“赘婿的故事”和“家务事没人管”这两个案例，我们看到，与传统民间法理论的预设相反，国家法构成了现代乡村社会的备选秩序，这个秩序对于民间秩序而言不见得一定是破坏性、压迫性的，在某种程度上，国家法秩序的“异己性”和“外来性”决定了它是地方性社会中的“陌生人”获得保护的唯一途径。

然而，国家法并非一种超然的、仅以国家强制力为保证的力量，它的行使依赖于基层政治运作，它的功能取决于民间秩序的配合，这是由国家法本身所预设的国家/社会二元性决定的。在目前的基层社会，正如“邻居家的狗死了”与“冯沟村世仇”两个案例所体现的，“社会”的缺席加剧了国家法的危机：它被迫直接面对个人，由此必然产生的无力或失效又会降低其合法性。“杀私奔妻”案例则透视出国家法系统作为一套实践机制，是如何与基层政权的运作紧密联系在一起，或者干脆被想象成同一种东西的。

“乡村霸王”和“忍忍算了”作为两个极端性案例，向我们展示了乡村社会的强力人士基于对基层政治权力的控制和分享，获得了一定的减弱/增强国家法作用的力量。这种现象的存在，在某种程度上瓦解了国家法与民间法理论探讨的意义：问题的症结可能并不在于国家法秩序和民间法秩序作为两种公共权力/权威的对抗，而是在不同的场景下公权力的日益“私人化”。那么，无论这两种公权力如何消长，落实到生活世界的层面，我们看到的，都是“强力人士”在乡村权力结构中的凸显和对权力的垄断。

有必要重提本次调查和分析的局限性。诚如前文所述，本研究不是对整个中国基层乡村结构变迁现状的完整分析，而是在国家法和民间法同时失效的极端案例中，探讨一种现实存在的危险性。至少在这些受访者的日常生活中，无论是国家法秩序，还是法社会学者寄予厚望的民间法及其所维系的社会秩序，都付之阙如。或许他们只是乡村秩序病态化的产物。但正是通过对病态的考察，我们才能更深刻地了解“常态”生活中蕴含的风险，以及怎样才能避免或者降低风险现实化的可能性。

秉持这一基本取向，我们发现，在民间秩序和国家法系统都无法对此类纠纷进行调节和吸收的情况下，传统的国家法/民间法分析视角很容易走向两个隐含价值判断的结论：（1）民间秩序的失败意味着国家法系统对传统地方秩序的瓦解，国家力量将进驻民间秩序撤退的地方，实现基层社会的进一步“国家化”；（2）国家法系统的失效意味着民间秩序依然起作用，移植自西方现代国家/社会背景下的国家法系统面临来自本土传统社会和生活方式的抵抗。但从上述七个案例来看，这两个结论都无法容纳一个正在发生的现实：民间秩序的衰弱和国家法系统的无力可以同时存在，且在某种程度上二者相互关联。

回到本文开始时提出的两种判断：现代中国基层结构是一盘散沙，还是有内在整合力量的自治领域？答案是，很难说现代中国基层仍是一盘散沙，无论是基层政权建设，还是以国家法系统为手段的整体国家法律，都已经实现了国家权力在体制和实践上的下沉，至少在制度和权力运作层面上，中国的基层已然被纳入现代国家系统。其次，这是否意味着国家或者国家与社会合作/融合的机制已经成为基层社会的整合力量？从民间纠纷解决机制的选择和实际作用来看，似乎也不能做此判断。理想中的纠纷解决过程假设，村庄内日常生活中的纠纷可以经由“村长调解村委会调解驻村干部乡镇司法所乡镇政府派出所乡镇政府乡镇法庭”这一制度化路径被层层解决，但在我们的调查范围内，这样的纠纷解决链条往往是不能正常运转的。无论是“法律的治理化”还是“第三领域”，都没有显现出学者们在理论分析中呈现的“胜利”和“实践作用”。再者，是否可以就此否认国家权力下沉的合法性，回退到对传统民间秩序的“寻找”和“重建”中？本文分析的种种败象清楚说明，此种路线在很多时候已无事实基础。相反，我们在上述案例分析中逐渐清晰地呈现出了一种人物形象：“强力人士”。这一形象在传统的国家法/民间法秩序中一直被遮蔽。“强力人士”完全不同于传统乡村秩序中的“士绅”或“地方精英”，几乎不具有任何社会阶层上的共性，来源高度多样化，既有村长的儿子，亦有地方黑社会的小头目，还有穷困潦倒的底层人士；也不具备任何传统、品行、法理上的权威，不能被视为地方共同体秩序的化身或代言人。换言之，这一在民间秩序与国家法系统的中间地带崛起的关键角色既不是通常所说的国家权力拥有者（村干部），也不是乡村秩序代表者（地方权威），更不是“第三领域”，而以强悍为突出特征，其共性是“无赖”、“霸道”、“狠”。

篇11

中唐以降，伴随着土地制度的变革，贫富之间的社会、经济流动日趋频繁，许多人可以通过这样或那样的方式成为土地和财产的主人。迄于两宋。因“不抑兼并”国策的推行，民户贫富分化也在呈现加速之势。富民阶层以其丰富的人际网络和社会资源，在乡村事务中较为活跃，逐渐成为一个举足轻重的社会群体，社会影响渐趋显著。以往研究多立足于富民豪横乡里和济贫扶弱两方面的考察，较少对其在乡村治理中的多个面相进行深入探讨，也未见对国家相关制度理念的发掘。笔者注意到上述问题，试图从社会积极作用和消极影响两个方面，结合有宋一代的社会发展变化状况，作进一步研究。一 宋代的乡村富民，按其社会角色不同，大致由以下几类社会群体构成：以官户(形势户)身份居乡者(富且贵者)；以士人的身份居乡者；以宗族和家族的形象出现在乡村者；当然还有许多纯粹是乡间土地主、财主(富未必贵者；富有的商人、僧道也有居乡者)。他们均有机会成为乡村管理体制的头目，或说可以成为官方认定的乡村精英[1]。贫士与贫宦不在本文的考察范围之内。

在宋代基层社会中，按照是否为官方所认定，可以将乡村精英分为两类：一类是官方认定的乡村精英(可视之为国家权力的“神经末梢”)；另一类是不为政府认定而为民户所认同的乡村精英。而按照其执行的职责，又可将之分为征税派役的乡村精英与管理乡村社会治安的精英两大类。无论是否为官方所认定，富民都是在乡村中拥有一定社会声望和影响力的社会群体，国家借助他们丰富的经济、政治、文化和社会资源，由他们协助或替代地方政府征税派役，维持基层社会秩序，以起到社会治理的成效。

一般而言，历代王朝都是依靠比较富有或兼多丁的民户治理乡村，借以稳定乡村秩序，代替地方政府从多个方面管理乡村。譬如，北朝的党里邻，“三长皆是豪门多丁为之”[2](《常景传》)；唐代“里胥者，皆乡县豪吏，族系相系”[3](《政事上》)。宋代承担乡役者，政府规定一般须是乡间富民，士人、大家族和宗族的首领等自然也在其列。

在宋代，乡里、乡役和保甲三种制度，是国家用以加强乡村控制的主要方式。虽然这三种制度前后错综复杂，甚或有相互兼充、重合的现象，但是从国家的规定来看，其中的头目都要求由乡间富足(或兼多丁)的乡村民户承担，他们在很大程度上替国家承担着乡村治理和维持社会秩序的作用。不太富有的民户(第四、五等主户和广大的客户)，则只能充当次要角色——丁、承帖人等，其所谓职责就是被用于驱使。至于广大客户，一般是没有承担职役资格的。

关于充当乡役的富民，我们先检视两宋各个时段的政府规定。宋太宗淳化五年(994年)诏令：“两京、诸道州府军监管内县，自今每岁以人丁物力定差，第一等户充里正，第二等户充户长，不得冒名应役。”[4](淳化五年三月戊辰)宋仁宗至和二年(1055年)，诏废里正，户长一役主督赋税，以第二等户充役。宋神宗熙宁年间(1068—1077)，推行募役制时，应募户长役者，规定须是第四等以上的乡村民户“有人丁物力者”方可承担[5](《转对论役法札子》)；元丰八年(1085年)，经过一番反复，重行募役时，仍规定户长以第四等以上民户应募[4](元丰八年十月)。元祐以后，重新推行差役制，沿用熙宁前的制度，以第二等乡村主户轮差户长。此后，但凡以户长催税，大致沿用了这一规定。关于耆长、壮丁，据《嘉定赤城志》卷十七和《淳熙三山志》卷十四载，耆长“以第一、第二等户差”，壮丁从属于耆长“于第四、第五等差”。另，《续资治通鉴长编》卷七十三载，宋真宗大中祥符三年(1010年)，乞伏矩奏云，“况第一、第二等户充耆长、里正……”这说明，宋初以来，一直以第一或第二等乡村主户轮差耆长，以第四等或第五等户轮差壮丁。熙宁年间推行的募役法中，关于充募耆长的户等规定，也可从元丰八年(1085年)朝廷再次下诏恢复耆壮之法中找到根据，即耆长允许募第三等以下民户充应[4](元丰八年十月丙申)。元祐之后，复更为差役制，耆长、壮丁的应役户等则一如熙宁前旧制，此后也大致沿用未变。保甲制被混同于乡役制后，宋政府对于充担都副保正、大小保长、甲头、承帖人等乡役的民户，也均有具体规定。熙宁三年(1070年)初行保甲制时，朝廷规定充任小保长须是主户中“有才干、心力者”，充任大保长须是主户中“最有心力及物力最高者”，充任保正副者须是主户中的“最有行止、心力材勇为众所伏及物力最高者”[6](兵二之五)。这时，由于以乡间中下民户充任都副保正、大小保长等缺乏参加训练的马匹、武器和衣食等，所以必须用富民承担。此后，宋政府也一再强调，“在法：保正副系于都保内通选有行止、材勇，物力最高者二人充应”[6](食货六六之八二)。南宋林季仲《竹轩杂著·论役法状》引述绍兴二年(1132年)和四年(1134年)的臣僚上奏，称他们要求轮派差役，“欲不拘甲分，总以一乡物力次第选差，非第一等[户]不得为都[保]正，非第二等不得为保长”。

早在熙宁三年(1070年)二月，被差派为甲头之役者，政府强调须是以乡村“有物力”[6](食货四之十九)的第三等以上民户方可充任。南宋时期曾有“自高至下，依次而差”[6](食货六五之八五)的情况。然而，绍兴三十一年(1161年)二月，朝廷又同意一位官员的奏章，以“甲内税高者为[甲]头催理”[6](食货六五之九二)赋税。“税高”之家，当然是指较为富有的乡村主户。

总之，大致而言，两宋政府一直贯彻着以乡村中较富裕(一般为三等以上主户)的民户充任里正等重要乡役的制度，并凭借他们实现政府对乡村社会的控制和有效管理。而乡役户的社会交际网络、社会流动的可能性，以及“因役致富”和行政经验的积累，有利于他日的举业和仕业[7](P441)，也构成为其社会资源的一部分。

居乡的士人、形势户，有时他们并非官方认定的乡村精英，算不上协助政府管理广土众民的、国家政权的“神经末梢”，但在基层社会中，他们同样起着乡村治理作用。如所周知，读书和考取功名所需的费用，是很可观的一笔开支，没有一定经济能力的民户，是很难加入到科举人仕的行列中的。宋代科举的发展，相当可观。社会上读书的人越来越多，而考取功名的人毕竟是凤毛麟角；即使是考取到功名，由于宋代官多阙少的矛盾也很突出，所以，为数不少的落第士人和待阙、丁忧、致仕的官员仍会有很多可能生活在乡间。虽然有些士人并不富裕，被目为贫士[8]但从总体上看，这个社会群体中的大多数人比较富有，或拥有一定的社会资源，在乡间具有一定的影响力。由于各种因素居乡的形势户，因其所拥有的财富以及其他政治、社会资源，一般也比较富有。而按照宋政府的规定，所谓形势户，“谓现充州县及按察官司吏人、书手、保正、耆[长]、户长之类，并品官之家非贫[户]弱者”[9]。“非贫[户]、弱者”，意即非富有者不能列入形势户。他们也往往参与乡村治理，起着社会控制的作用。

另有一类乡村富民，是以大家族、大宗族的形象出现的，他们同样对乡村治理影响较大。南宋汪藻《浮溪集·为德兴汪氏种德堂作记》中的这则史料，大致可反映出他们在乡间的经营和社会影响：

迨宋兴百年，无不安土乐生。于是，豪杰始相与出耕而各长雄其地，以力田课僮仆，以诗书训子弟，以孝谨保坟墓，以信义服乡间，室庐相望为闻家，子孙取高科登显仕者，无世无之。

再如，为了延续家族的兴旺和昌盛，李筠死后三年。其妻耿氏吩咐三个儿子分别“吏而役”、“耕而食”、“使就学”[10](P394)。自南宋初延续二百六十多年的浦阳郑氏家族，其族规中虽然有着“子孙勿习吏胥”的条款，但却又强调“立家之道，不可过刚，不可过柔，须适厥中”，要求凡是“子弟当随掌门户者，轮去州邑，练达世故，庶无懵暗不谙事机之患”[11]P13，P5)。即要求族人到县司熟悉官民交接的门道。上述两例，都是家族、宗族要培养同县司官吏打交道的族人，使他们参与到国家权威的范畴之中。一方面，是为了避免自家受到蒙蔽，遭受损失；另一方面，他们也有着借以发展家族的理念。换言之，这也是家族、宗族的首脑与乡役等交叉重合的例证。他们对于地方、对于家族的治理作用，也是很重要的。

居乡的官户、形势户，一些富有的士人和家族，他们的各种社会行为，或成为民户心目中的“豪横”，或被目为“长者”。富民豪横乡里的情况，史例颇多。例如，《续资治通鉴长编》天禧四年(1020年)四月丙申所载：

浮梁县民臧有金者，素豪横，不肯输租。畜犬数十头，里正近其门，辄噬之。绕垣密植橘柚，人不可入。每岁，里正常代之输租。及临泾胡顺之为县令，里正白其事。顺之怒曰：“汝辈嫉其富，欲使顺之与为仇耳!安有王民不肯输租者耶?第往督之。”里正白不能。顺之使手力继之，又白不能；使押司、录事继之，又白不能。顺之怅然曰：“然则此租必使令自督耶。”

再如，袁采在《袁氏世范·子弟宜常关防》中所载：

贵宦之子孙……其居乡也，强索人之酒食，强贷人之钱财，强借人之物而不还，强买人之物而不偿。亲近群小，则使之假势以凌人；侵害善良，则多致饰词以妄讼。乡人有曲理犯法事，认为已事，名曰担当；乡人有争讼，则伪作父祖之简，干恳州县，以曲为直。差夫借船，放税免罪，以其所得，为酒色之娱，殆非一端也。

反映南宋时期东南地区社会现实的《明公书判清明集》，其《士人因奸致争既收坐罪且寓教诲之意》、《贡士奸污》、《士人教唆词讼把持县官》以及《豪横》类目下各篇所反映的，许多都是居乡富民所为不法之事的记录。其中，《为恶贯盈》条所载“鄱阳之骆省乙者，以渔猎善良致富，武断行于一方，胁人财，骗人钱，欺人孤，凌人寡，而又健于公讼，巧于鬻狱。小民思其罗织，吞气饮恨，敢怒而不敢言”，更是一个较为典型的例子。

富民被乡户目为“长者”的史例，也颇为丰富。例如，刘挚(忠肃集·赠刑部侍郎孙公墓表)所记，孙成象之子孙隽居乡时，“轻财乐施，教子有方，里人以为长者”。再如，胡铨《胡澹庵先生文集·易长者墓志铭》载，易啼“乡人有斗者，踵门求直，闻君言羞缩辍讼”；洪咨夔《平斋文集·罗迪功墓志铭》记载罗介圭事迹云：“乡邻信其长者，有讼不之有司而之君取平相踵也。”他们有的虽非官方备案的乡村治理头目，其实即使在暗中，他们仍是乡村中举足轻重的人物，其社会效用有时也远远超过乡村管理头目。譬如，前揭乡民争讼者会主动找他们平决词讼，社会救济、桥道、水渠等公益事业的兴建，教书育人，解读官方文件，向广大不识字的民户传达国家的题壁公告、赋税征收条款及状纸的书写和案件判决结果，等等。这些连接于地方政府和广大民众的事务，依赖这些人的活动，方可达到官民相接的目的。总之，他们在乡间的威望很高，影响力很大，在乡村治理和秩序维护方面作用显著。

此外，乡间富民当还有兼具二者的另一种社会形象——充当国家和社会间的缓冲剂。就宋代而言，国家的治理理念是以在人口中占极少数的富民治理广大的贫苦民户。如果依傅衣凌的“公”和“私”的两大系统的划分[12]，则这些乡间富民，一方面他们代表着“公”(国家)的系统的功能，为征收国税和社会稳定而工作；另一方面，他们也往往代表着“私”(社会)系统的利益，为了地方与乡村民众的生活和生存，与官方做着这样或那样的融通的事情，甚至会或明或暗的与国家抗衡，化解国家和基层社会间的矛盾与冲突，成为名副其实的社会缓冲剂。这两者之间的界限是很难区分的，往往是公、私交融在一起。此外，我们还要注意到，这些富民更多的会从自身的利益着想：对自家有利的事情，或争或抢，极力为之；对自家不利或是利益较少的时候，他们则避之唯恐不及。例如，据袁采《袁氏世范·处己·官有科敷之弊》载，在应付州县官员的各种钱物需求时，“为手分、乡司者，岂有将己财奉县官，不过就簿历之中，恣为欺弊”，是其更多为一已之利考虑的表现。柳立言在讨论家族问题时指出，士大夫并非不留意宗族的命运，但更关心本家的前途[7](P438)。这当然也是出于对一己私利的考量。再如，当国家赋役不太沉重时，富民大多乐意承担乡役。基层公吏“自食而办公事，且乐为之，争为之者”无非是有“利在焉”[13](P111，Pll2)。“私名”役人的出现，就是很好的说明；诡名挟户一直是两宋社会中不可根除的顽疾，也是最好的例证[14](绍兴十三年六月辰子[15]。

即使并非官方认定的精英，他们同样还是乡村中实际的富有群体。在宋代，虽然贫民有求富心理，但是富民却有露富忧惧一出于逃避赋役负担的考虑。而无论如何，他们之所以愿意成为带有一些官气的公吏，主要还是出于能够借此与官方接触，利用自身的社会资源，采取各种有利的手段，转嫁或是逃避过多的赋役负担。在这些问题上，出自官方的史料和民间的实况往往有很大差异。现存史料，在《明公书判清明集》等判例和官方反映基层混乱的文献之中，多有记载乡间富民“豪横”的一面，而在墓志铭、神道碑、行状等史料中，则多有记载其作为“长者”扶贫济困的一面。这些史料本身所显现出的信息，其可信程度早为学者所发觉，近来柳立言[7](P435]、邢铁(河北大学2001年宋代经济史研讨会上的发言)两位学者均有讨论。传统中国乡村社会中，聚族而居的乡民，地缘性和血缘性紧密结合，强调睦邻友好。富民充当官方的精英与否，都不会对贫乏不能自存者过分压榨和侵夺。在完税纳粮过程中，如果贫乏者实在无力缴纳，而充当催税乡役的富民自己也不愿代纳时，则往往是向较为富有的中等民户多征，以完成征收任务。所以，在实际社会生活中，似乎还有更多的乡间富民是二者兼而有之，并随着外界事物的发展，不断调整变换自己的

社会角色。换言之，乡村中的富民往往是一个比较中性的社会形象一一这样的人占大多数。这一社会形象，似乎是结合上述两方面史料，所反映出的特殊之外的一般，应更接近于社会生活中的常态。

要之，由富民治理乡村，其对国家的助益和稳定基层社会秩序的作用确实是很明显的一一赋税赖以征收，国家财政得以在困窘中运行不辍；两宋基层社会也相对稳定。但是，也应该看到，其中消极影响也不少。诸如诡名挟户，转嫁赋役负担；霸占良田，欺凌贫弱；违法犯禁，杀人害物，破坏国家法制；封山占水，强取豪夺，破坏国家经济秩序；武断乡曲，扰乱社会，破坏人民的正常生活，等等。当然，也不排除有些富民在乡村中常常是以“长者”的形象出现在公众面前，在有些时候隐藏起作为“豪横”的许多行为。换言之，富民治理乡村的社会作用和消极影响是同时并存的。

转贴于 三

历代王朝之所以以富民参与乡村治理，而不用贫民，不但因为富民是一个比较稳定的社会中间层，在社会中具有重要的作用，更

因为富民是国家财税所在，用他们承担差役，如果税物丢失或民户赋税不能及时、足额征收到，可以找他们代为缴纳。北宋刘挚以为：“役人必用乡户，为其有常产则自重。”或者说，富民“身任其役，则自爱而重犯法”[16](《食货上五·役法上》)。司马光则说：“国家旧制所以必差青苗产充役人者，为其有庄田家属，有罪难以逃亡，故颇自重惜。今雇浮浪之人充役，常日恣为不法，一旦事发，单身窜匿，何处州县不可投名?又农家所有不过谷、帛与力，自古赋役无出三者。”[17](《乞罢免役钱状》)此外，在讨论弓手时，还有这样的看法：“盖乡人在役，则不独有家丁子弟之助，至于族姻乡党，莫不为耳目，有捕辄获；又土著自重，无逃亡之患。”[16](《食货上五·役法上》)也就是说，有恒产者才易于为官府利用。那么，贫者为什么不能担当如此责任呢?这是因为，依赖乡间贫民参与社会治理，或用以加强国家对乡村社会的控制，这样的举措是不能奏效的一一富民不大可能听从贫民的支派，乡役人在向民间征收赋税过程中，总有一些“钉子户”(多半是豪横的形势户)“顽慢不时纳”[6](食货六五之七九)。贫民承担乡役一般不敢到豪横的形势户家催征，早在中唐时杜甫就有里正、村正等在征收赋役时“虽见(豪强民户)面，不敢示文书取索，非不知其家处，独知贫儿家处”的记载[18](《东西两川说》)，将他们欺贫怕富的心态跃出纸面。

从现存的文献看，两宋社会中，中下户或是情愿或是被迫充当官方乡村精英者也不在少数。据《历代名臣奏议》卷二五八载，宋孝宗时，太学博士虞俦说：“近来诸县所差保正长，虽以税力高下为则，然奸民利在规避役次，于未点差已前，先行计嘱乡书将所管税力虚立典卖文契，及诡名走寄，官司不究情伪，往往将无力下户抑逼承认。”中下户担任差役，富民诡名逃税，而官方催逼，自己又没有足够的经济能力代为缴纳，如有代纳，就会导致中下户因此破产逃亡，甚至铤而走险。这样一来，不但政府财政会受损，基层社会秩序也因而遭到破坏。出于这样的考虑，任何政府在制定政策时，都不会完全依赖这些贫民治理乡村的，而依靠富民催征，贫民一般是不敢和他们抗争的，即使是收获不多，但在富民承担乡役催税时，他们也会在威逼利诱下将不多的收获上缴。因为他们对于富民有着这样或那样的依赖性：贫病丧葬、天灾人祸，还要依靠向富民借贷来生存。这是他们一般不敢得罪富民的主要原因。司马光有如下议论，似可备一说：

夫民之所以有贫富者，由其材性愚智不同，富者智识差长，忧深思远，宁劳筋苦骨、恶衣菲食，终不肯取债于人，故其家常有贏余而不至狼狈也；贫者啙窳偷生，不为远虑，一醉日富，无复贏余，急则取债于人，积不能偿，至于鬻妻卖子、冻馁填沟壑而不知自悔也。是以富者常假贷贫民以自饶，而贫者常假贷富民以自存。虽苦乐不均，然犹彼此相资以保其生[17](《乞罢条例司常平使疏》)。

贫富相得，相依而存，或说“彼此相资以保其生”，这或许也是乡村社会中的一个常态。能够保证广大民产按时、足额地完税纳粮，并能在一定程度上教化、管理乡间中下等主户和贫弱客户，保障基层社会秩序稳定，这是国家依赖富民充任官方乡村精英的真正原因，也是国家制定相关制度的理念所在。进而言之，依赖富民参与乡村治理，还与两宋社会发展过程中内忧和外患不断，国家财政入不敷出，兼而国家将财政权集中于中央，地方财政困窘不堪等因素有关。在宋代，地方行政已不足于加强国家对基层社会的治理；尤其是到了南宋，“政府对于地方的统治能力有所不足”[18](P66)。为了国家的持续发展和基层社会的稳定，国家不得不更多地利用富民参与到基层社会治理中来。但是，即使是在这样的背景下，由于国家财政和地方财政都极端困窘，国家并没有足够的经济资源支付为数众多的乡役人的报酬，反而在征税派役过程中增加一些额外的负担[19]。过加大赋税征收的力度，将广土众民牢固控制起来，防止祸起萧墙。

宋代这种依靠富民治理乡村的制度，的确起到了一定的效果。有学者认为，北宋中期以后，尤其是南宋时期，士大夫已开始越来越多地经营和自己利益密切的地方事务了[1]。士大夫所追求的修齐治平，以前更多的是把精力和目光关注在怎样治国平天下上，而今则将修身、齐家的理念放在了首位。北宋时吕氏乡约的出现，范氏义庄的兴起；南宋时义役的肇兴，社仓的社会救济效用等等，都说明士大夫阶层日益关注乡村事务了。笔者以为，上述现象的出现，除了缘于宋代有大量士人、官户生活在乡间外，更由于北宋中期以后印刷术的发展，使得士人的事迹有更多的可能保存下来，成为后入研究的资料。至于前代类似史迹似乎较少，宋代的增多是否就意味着士人阶层对于基层事务的关注增多，增多的程度如何，似应有更为客观深入的思考。

宋代依赖乡村富民参与社会治理的举措，在一定程度上是为了国家财赋收入上的考虑，同时也是依赖富民在乡间的政治、社会、经济、文化等资源，起到国家权威所不能达到的社会治理效果。这种依靠乡村富民治理乡村的制度，自古皆然，只有到了国家权威有完全的能力控制乡村时，才出现了贫下民户参与乡村治理的局面。这从另外一个方面说明了，两宋时期的国家权威确实有着极力向乡村基层社会渗透的意向。但是，在当时交通条件、信息传播和缺乏有效监控机制等情况下，皇权的触角却并不具备支配和动员每一个社会细胞的能力。面对内忧外患，尤其是国家财政的人不敷出，宋代国家乡村治理的理念恐非只是出于儒家“只是不生事扰民”[20](P537)的考量[21]。只有全面动员乡村精英，使之成为一级政权，中央和地方各级政府加大对其监控的力度，国家权力渗入基层乡村的深度才会更显成效。

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[14]李心传．建炎以来系年要录[M]．台北：商务印书馆影印文渊阁四库全书本，1986．

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[18]梁庚尧．豪横与长者：南宋官户与士人居乡的两种形象[J]．新史学，1993(4)．

篇12

随着我国社会体制改革的有力推进，在政府向社会力量购买公共服务工作的推动下，社会组织将面临难得的发展机遇。而作为社会组织重要组成部分的社区社会组织，也将会伴随着我国社区建设的整体进程而进入一个快速、规范的发展阶段，特别是在以改善民生为重点的社会建设的实践中，社区社会组织以其自身特有的组织特性与优势将在服务基层民生建设中发挥重要的支撑作用。

一、解决基层民生问题需要发展社区社会组织

近年来，保障和改善民生已成为社会各界广泛关注的热点。党的十也强调指出，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”。[1]（P.15）可以说，解决好民生问题已成为我国全面建成小康社会进程中的一个关键议题。在我国，民生问题具有比较突出的复杂性，而且由于一些历史与现实因素的影响，我国民生问题还存在结构性矛盾，不仅每个民生问题内部之间存在结构性矛盾，而且各个民生问题之间也存在结构性矛盾，而化解这些复杂的结构性矛盾，需要政府、市场、社会多方面力量进行联动，需要系统的制度安排来进行保障。毋庸置疑，政府是解决民生问题的主导力量，然而随着我国改革的不断深化，特别是在一些改革已进入攻坚阶段的背景下，推进民生领域中的一些关键环节改革迫切需要进一步厘清政府、市场、社会三者之间的边界和关系。根据已有经验与理论，为了避免政府和市场的双重“失灵”，在现代民生建设过程中需要充分发挥社会力量的支撑作用，需要充分调动各类社会组织以及公众力量的积极性，促进民生建设自上而下和自下而上的有机结合，最大限度地增进民生建设的活力与动力。

一定程度上说，民生问题的重点与难点都在基层。如在城市，随着“单位人”向“社区人”的转变，大量的涉及基本民生的事务都要在社区进行办理与解决，而且随着我国城市化进程的加快，大量的流动人口将进入城市社区生活，公共服务的重心必然下移，这对当下的社区治理及基本公共服务又提出了新的要求与课题。基层社区是整个社会系统的基础，它对社会动态的反映尤为敏感、对社会服务的需求也更为直接。可以说，解决好基层民生问题不仅关系到人民群众的生存保障与生活质量，而且也关系到整个社会的稳定与和谐。对于保障和改善基层民生来说，仅靠基层政府的力量是不够的，特别是随着社会发展需求的不断变化，满足社区居民多层次、多样化的社会需求需要社区社会组织的积极参与。

社区社会组织参与基层民生建设，不仅是社区社会组织自身持续发展的内在要求，而且也是新形势下不断开拓基层民生服务新格局的题中之义。社区社会组织一般具有志愿性、非营利性、公益性、民间性、社区性等特质，这些特质不仅养成了该类组织的“性格”、形塑了该类组织的功能，而且在一定程度上也助于规避政府、市场在基层民生服务中的一些“失灵”风险。可以说，社区社会组织服务基层民生建设有其一定的必然性，因为在社区里，改善基层民生的相关领域与内容，一般与社区社会组织的宗旨、目标、活动内容等相互呼应。也可以说，社区社会组织参与基层民生建设是其实现自身组织诉求的使然。社区社会组织通过关注民生、参与民生、服务民生，不仅能够实现其组织的自身价值，而且也能够扩大组织的影响力、提高组织的美誉度，从而提升组织的生存与发展空间、树立组织的良好社会形象。

随着现代公共管理创新的不断推进，民生服务的格局与方式也需要与时俱进、开拓创新。在保障和改善基层民生过程中，社区社会组织作为一种重要的建构力量正在影响着基层民生服务新格局的生成。在实践中，它已成为优化现有民生服务方式不可或缺的重要因素。社区社会组织一般都是由居民自愿组成，并根据社区居民实际需求而建立的，在服务民生过程中具有更为突出的实效性、针对性及灵活性，对居民多样化的社会需求能够做出迅速回应。大体来说，在推动和谐社区建设过程中，社区社会组织可以在居家养老、文化教育、卫生医疗、公益慈善等方面提供形式多样的便利服务，而且有些社区社会组织由于拥有“专业”的人才队伍，在服务基层民生中还能够为特殊人群提供更为及时、贴心的“专业”服务。在基层社区，随着政府转变职能工作的推进，政府可以把一些转移出的具体公共服务工作交给一些有能力、有条件的社区社会组织，这样做不仅能够有效缓解民生服务压力、提高政府的行政效率，而且也能够增强社区社会组织的发展能力。

在积极推进“社区社团人”建设实践中，社区社会组织在服务民生中的社会协同效应将会得以充分显现。社区社会组织来自民间，具有一定的草根性，在联络社区各方力量，调动人民群众参与社区建设上具有一定的组织优势，而且通过有组织的参与活动、表达民意诉求，还能够有效地整合社区资源、协调社区内各组织之间关系、提高社区公共议事能力。可以说，推动社区社会组织参与基层民生建设，也是充分尊重人民群众首创精神、坚持群众路线的重要体现。通过积极参与基层民生建设，社区社会组织凝聚居民的纽带作用将得以进一步提升，美丽社区建设的主体作用也将得以进一步彰显。

从整体来看，虽然在一些地方实践中社区社会组织服务基层民生的作用已得到了充分发挥，然而，与社会建设的总体要求相比、与社区居民不断增长的多样化需求相比，社区社会组织参与基层民生建设还面临着一定的不足与挑战。从社区社会组织自身来看，主要有：组织的内部治理结构还不够完善；组织内部制度化建设还不够健全等等。从政府的培育与扶持来看，主要有：社区社会组织的数量还无法满足现代社区治理实践的需求，没有形成规模化效应；社区社会组织的种类还比较单一，活动内容有限；政府对社区社会组织的规范化管理还有待提高等等。从社会认知来看，主要有：整个社会对社区社会组织的认知度还不高；一些地方、部门、组织机构对社区社会组织的功能与作用的认识还不够等等。

二、社区社会组织服务基层民生的几点思考

（一）更新理念、高度重视社区社会组织在服务基层民生中的积极作用

近年来，随着社会建设的大力开展，在社区建设的生动实践中，社区社会组织在满足民生多样化需求、提升基层民生保障能力方面发挥了重要作用，一些地方在培育和发展社区社会组织服务民生方面也取得了一定成绩与成效。然而，在有些地方和部门，特别是一些基层组织机构，对社区社会组织服务民生的能力与功效还持有怀疑态度，思想保守、认识不足已严重影响了社区社会组织的健康发展。为此，在积极推进政府职能转变的背景下，要不断强化民生思维，树立治理理念，激发社会活力，重视社区社会组织在社会建设、社区治理、改善民生中的支撑作用，营造有利于社区社会组织发展的社会氛围，努力形成社区社会组织助力解决基层民生问题的社会共识。在基层实践中，政府相关部门要不断更新理念，解放思想，善于运用社会发展理论的相关成果，在现代社会治理理论的关照下，积极“推动社会组织参与协同治理”，[2]（P.13）紧密结合我国基层实际，开拓创新，努力地在社区社会组织服务基层民生的理论上、制度上、实践上取得新突破。

（二）建立健全社区社会组织服务基层民生的长效机制

为了确保社区社会组织服务民生的有序开展，建立社区社会组织服务基层民生的规范化制度安排显得尤为迫切，为此，可以适时建立以民政部门牵头，相关部门配合、协调的工作机制，创造性利用已有孵化、培育社会组织机构的人员对社区社会组织服务民生工作进行日常指导与管理；可以通过深化社会体制改革，建立并完善社区社会组织服务民生的培育――支持――监管――评估――奖励政策体系，做到有组织机构管理、有专人负责、有规范制度、有监督机制、有保障措施、有宣传渠道。当前，针对社区社会组织培育与发展的实际，要不断加强社区社会组织的规范管理，不断完善社区社会组织的备案管理制度，为社区社会组织服务民生创造良好制度环境。社区社会组织也要不断加强内部治理，通过规范化的组织建设，不断提升自身管理水平和服务能力。通过舆论宣传以及其他有效手段和措施，积极引导、鼓励社区社会组织关注民生、参与民生建设，对在助力解决民生问题过程中有突出表现的社区社会组织要给予适当的物质或精神奖励。通过建立规范化的保障措施，利用政府公共资源带动各类社会资源，为社区社会组织服务基层民生提供场所、设施、平台、资金等方面的帮助与支持。总之，通过建立规范化、制度化的社区社会组织参与民生建设的体制与机制，将有利于调动社区内各方力量，以此形成有效改善基层民生的合力。

（三）要着力培育服务类、公益慈善类社区社会组织积极参与基层民生建设

为了更好地推动社区社会组织全面参与民生服务，针对当前社区建设、改善基层民生的实际，要着力重点培育和鼓励服务类、公益慈善类社区社会组织积极参与民生建设，这不仅因为在当下社区建设中，这两类组织开展活动的内容是基层民生建设所急需的，而且还因为这两类组织开展的活动具有良好的社会示范效应。服务类、公益慈善类社区社会组织通过在社区开展民生服务，不仅能够有效地扩大其组织的社会影响，而且还能够增进社区居民对整个社区社会组织的了解与认知，从而为社区社会组织全面参与基层民生建设创造良好的社会舆论氛围。为此，在保障和改善基层民生过程中，要不断加大对服务类、公益慈善类社区社会组织在政府购买服务项目和筹集资金上的支持力度，如在财政补贴、税收减免等方面要给予适当倾斜。通过建立培训机制，不断提高这两类社区社会组工作人员的综合素质，以专业化、职业化带动组织的整体发展，以此进一步提升其服务民生水平。要不断加强专业社工和志愿者队伍建设，通过专业社工来帮助和指导这两类组织参与基层民生项目，通过志愿者来充实组织力量、扩大社区参与。在实践中，要善于总结这两类社区社会组织在服务民生建设中所积累的经验，对于具有较好示范性效益的做法、模式要适当地进行复制与推广。

篇13

治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。

一、问题的研究背景、目的和意义

农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。

二、中国乡镇社会治理体制存在的问题

（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥

公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。

（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化

根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。

（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程

乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。