行政公益诉讼的概念范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的13篇行政公益诉讼的概念范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

篇1

近年来，随着我国经济体制改革的逐步深入和法制进程的不断加快，人们的维权意识、法律意识有了很大提高。在这种社会背景下，行政公益诉讼案件数量增多以及影响力扩大。然而，在中国没有关于公益诉讼的统一概念和专门法律规定，行政公益诉讼原告资格方面存在较多缺陷，现有的制度框架使公益诉讼在实践上遭遇困境。因此，建立行政公益诉讼制度势在必行，行政诉讼原告资格是行政诉讼制度的关键概念，是提起行政诉讼必须具有的条件。研究行政诉讼原告资格在理论和实践上都具有重要意义。

一、行政诉讼原告资格概念及内涵

原告资格，又称资格，在《布莱克法律大辞典》中，对原告资格的概念是这样阐明的"原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其主旨是确定司法争端对人的影响是否充分，从而使人成为该案诉讼的正当原告。若人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，及法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系"。根据这一经典解释，原告资格主要解决"司法争端"和对该争端"足够的利益"两个方面的问题。

相应地，行政公益诉讼中原告资格也应该主要包括两个方面：首先，要在行政公益诉讼的受案范围内，这是前提；其次，对所提讼的事项要有足够的利益，这是中心问题。在行政公益诉讼中，行政机关或其他公共性机构的公权力行为侵害的是公共利益，而不仅是专属于某人的具体利益，因而原告资格中的条件之一"足够的利益"，指向的是公共利益而非某个人或某些人的具体利益。据此，与一般行政诉讼原告资格相比，行政公益诉讼原告资格应当具有以下特点：

（一）原告是无利害关系人

相对于行政诉讼原告，行政公益诉讼原告的目的是维护公共利益，其自身的利益并不一定必然受到伤害需要司法救济。因为行政公益诉讼是对公共利益的至高追求，所以原告的目的可分为两种情况：一种是人个人利益会因公益诉讼而直接或间接地增加；第二种是公益诉讼完全独立于原告自身利益，即社会公共利益是原告的唯一驱动因素，胜诉与败诉和人个人利益无关。

（二）认为公共利益存在被侵害的可能性就可以提讼

公益诉讼的提起不以公益侵害的现实发生为要件，行政公益诉讼的原告只要根据有关情况合理地判断公共利益存在被侵害的可能，就可以提起行政公益诉讼，利用司法手段加以排除。

（三）原告处分权的受限制性

一般的民事、行政诉讼的原告在不损害国家利益、社会公共利益和他人利益的前提下对自己诉讼权利依法享有自由处分权，如，自由决定撤诉、申请执行等。而行政公益诉讼由于所涉及的不是原告本人的私利，而是社会公共利益,因此原告不能像处分自己权利那样自由的处分社会公共利益。

二、我国建立行政公益诉讼原告资格制度的现实紧迫性

现阶段，行政公益诉讼制度，在行政法治较为发达的西方国家和地区已经普遍建立，在我国虽然理论界已有诸多论述，建立行政公益诉讼机制已是学界共识，但是还没有以立法的形式确定下来。在我国，根据目前的法律规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，即"合法权益"标准。然而，随着社会的发展，行政权日益膨胀并对社会生活的介入越来越广泛，违法行政行为不仅侵犯相对人的利益，而且对公共利益的也会造成损害。国外许多国家均规定可以在一定条件下以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼，而我国立法在这方面仍然空白，这种现象不仅阻碍行政诉讼原告资格的发展，而且对公共利益的保护和对依法行政的监督也会产生不利影响。

具体来说，中国在行政公益诉讼原告资格方面存在以下问题：

（一）享有公益诉讼原告资格的主体范围狭窄。这主要表现在:如果案件与公民无法律上的利害关系，其不能以公共利益的名义提讼；社会团体几乎不享有公益诉讼原告资格；在现有的制度框架内，国家机关为保护公共利益而提讼困难重重。

（二）在目前的司法实践中，享有公益诉讼原告资格的主体不能充分发挥作用。这主要表现在：公民提起有关公共利益的诉讼在立案这个门槛就被预先剔除了；依据现有的制度，公民通过诉讼维护公共利益的成本过高；代表人诉讼制度在维护公共利益方面存在诸多不足。

三、当前我国行政公益诉讼原告主体资格之架构

现代社会社会关系高度复杂化，社会利益日趋多元化和分散化，同时社会组织、社会关系和社会利益又呈现出集体化、集团化特征，即便是基本的权利义务也不再专属于特定的个人。笔者认为，有关行政公益诉讼原告资格，应当包含这样的内容：

（一）"双轨制"标准。行政公益诉讼案件与个人利益行政案件二者在本质上是不同的，与之相应，我们应该用不同的判断标准来界定行政公益诉讼的原告资格，即实行"双轨制"标准。一方面，对于个人利益行政案件，仍然使用"直接利害关系"标准；对于行政公益诉讼案件，则适用"值得保护的权益"标准，并在法律中明确规定行政公益诉讼的原告拟制主体。

（二）公民个人。近几年来我国"民告官"案在诉讼目的方面开始涉及到公共利益，顺应这一形势赋予公民行政诉讼原告资格，是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。

（二）社会团体。行业协会、共同组织的设立宗旨是维护共同利益和成员利益，因此当行业或者成员利益受到行政行为侵犯时，应当赋予社会团体行政诉讼的原告资格，代表组织就该行为提起行政诉讼。

（三）人民检察院。我国《宪法》规定，人民检察院是国家法律监督机关，对国家法律的的执行和实施进行监督；同时，检察机关还有代表公益的特征。检察机关作为行政公益诉讼的原告具有合理性和实际的可操作性。因此，对于公益诉讼的原告资格，检察机关应当是提起行政公益诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体。

参考文献：

[1]章剑生，现代行政法基本理论[M].北京：法律出版社，2008。

[2]马怀德，行政诉讼原理[M].北京：法律出版社，2009。

[3]黄学贤，王太高，行政公益诉讼研究[M].北京：中国政法大学出版社，2008。

[4]王名扬，美国行政法（下）[M].北京：中国法制出版社，1995。

篇2

（一）公共利益的涵义公共利益是一个“罗生门”式的概念，这一概念从诞生之初在中外学术界便引起了广泛的争议，迄今为止还没有人给它下过一个公认的定义，诚如有学者说的那样，公共利益本身不能被界定而只能被描述。我国古代便有公共利益涵义的雏形，“是以一人则一义，二人则二义，十人则十义。其人兹众，其所谓义者亦兹众。”西方法学家对于什么是公共利益也有诸多不同观点，如边沁认为“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和。”庞德认为公共利益是“包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望。”通过以上分析可以看出，公共利益（publicinterest）的概念极具抽象性，因此要对它进行界定有相当大的难度。笔者在此也无意对公共利益进行准确的界定，只是对其特征进行描述。公共利益最突出的特点在于其内容的不确定性，这种不确定性又表现在利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。

1.利益内容的不确定性。德国学者WalterKlein将利益界定为主体对客体所享有或主体与客体的二者关系或主体与客体间所形成的某种价值判断。这实际上将价值与利益紧密相连，由于价值及利益是弹性的、浮动的概念，由一些判断要素所决定，并与人们自身的好恶感觉息息相关，正如耶律纳克所言：利益这一概念“含有不确定性，因此，既不限于物质上的利益，也及于形而上属于理想式的利益，如文化、风俗及宗教等等利益皆包括在内。”

2.受益对象的不确定性。由于公共利益与其相似概念民众福祉、社会利益等概念很难区分，因此，公共利益概念最复杂的特征就表现在受益对象的不确定性上。早在1884年，洛厚德在《公共利益与行政法的共同诉讼》一文中便提出，公共利益是任何人但不是全部人的利益。他提出地域基础说，即以地域作为界定人群的标准，这个地域空间就是以地区为分野，多以国家为限。德国另一名学者纽曼将公共利益分为公共和利益两方面。他将利益分为主观利益和客观利益，主观利益是指团体内各个成员间的利益；客观利益是指超乎个人利益所具有的重大意义的事务、目的及目标。公共利益亦可分为两种，一种是开放性状态，不封闭也不专为某些个人所保留，任何人均可主张；另一种是国家或地方自治团体所设立，维持其设施的职能。纽曼对公益的理解符合现代宪法理念对公益的认定。他的这种观点至少有两点令人思考：第一，公共利益受益人的不确定性。以利益的效果所涉及的范围，即以受益人之多寡决定公益是否存在。这是公共利益在数量上的特征。第二，将国家任务作为判定公益的要素。“客观公益”是借助国家权力以及信赖公权所完成，强调公权力是实现公共利益的手段。

（二）公益诉讼与行政公益诉讼公益诉讼肇始于古罗马。公益诉讼是和私益诉讼相对应的概念。在古罗马时期，其程式诉讼便有了公益诉讼与私益诉讼的分野。总的说来，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益提起的诉讼，除法律有特别规定外，市民均有权提起；私益诉讼是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅具有利害关系的人才有权提起。公益诉讼虽早在古罗马时期就已产生，但直到20世纪才在有关国家的法律制度中得以确立。目前学界对公益诉讼的含义认识也并不一致。有学者认为，公益诉讼是指“国家、社会组织或公民个人以原告诉讼主体资格，对侵犯公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究法律责任，回复社会公共利益的诉讼制度。”公益诉讼是法院依法处理违反国家利益和社会利益的活动，是法院在当事人及其他诉讼参与人的情况下，按照专门的司法程序，依法对个人或组织提起的侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理与判决，以处理违法行为的活动。

还有学者认为，“公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上无直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的诉讼。”笔者认为，公益诉讼是指对于违法侵犯社会公共利益的行为，由与之无法律上利害关系的普通公民和其他组织或国家法律监督机关向法院，由法院依法定程序进行审理的活动。其中前一类诉讼称为民众诉讼，后一类称为民事公诉和行政公诉。由此看出公益诉讼有两个突出特点：一是强调了公益诉讼的公益性质，即具有资格的原告与被诉的行政行为并无直接的法律上利害关系。二是确认了国家法律监督机关在维护社会公共利益上的原告资格。行政公益诉讼是指当行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法院允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提讼的制度。

行政公益诉讼具有如下特点：

1.诉讼标的的公益性。行政公益诉讼保护的是社会公益，有的诉讼也可能牵涉到者的私益，但行政公益诉讼重在保护社会公益，凡违法行政行为侵犯公共利益均为行政诉讼的可诉对象。

2.主体的广泛性。行政公益诉讼的人资格不只局限于直接利害关系者，与本案无直接利害关系的公民、法人和其他组织甚至是国家监督机关也可构成。

3.公益诉讼的预防性。行政公益诉讼并不必然要求公共利益侵害的发生，只要有相关证据证明有发生公共利益损害的可能性就可提讼，如此将大量的公共利益损害消灭于萌芽状态，即以较小的司法成本支出保护更大范围的社会利益，符合经济理性人的价值判断，充分地做到了防患于未然。

篇3

一.行政公益诉讼概念

（一）公共利益界定

公益诉讼致力于保障社会公益，对于公共利益，是我们首先要进行明确和界定的概念。公益指的是社会公共利益，在《辞源》这本书中对于公益一词进行了定义即“公共之利益，相对于一个人之私利、私益而言”。根据词表面的意思来看，我们可以将其划分为公共和利益，然后进行分别理解，但是由于具体到社会生活实际，无论是对象还是案件类型上都具有差异性，而且不同的人由于主观看法的不同以及发生的不同时间地点，都会有着不一样的认识和理解。我们无法概括性的对于一切情况下的公益作出定义，只能说对于公共利益，我们无法给出具体准确的归纳，放于客观生活中进行理性把握是判断是否为公益的重要准则。

（二）公益诉讼概念

对于公益诉讼定义。法学界韩志红教授主张：由法院对于所有个人以及组织凭借法规提起的针对侵犯国家以及社会公益的做法，进行审判的诉讼活动。苏家成则表达了这样一种观点：是指在所有参与人的参加条件下，人民法院查明和办理对于违反相关法规侵犯社会国家公益的行为诉讼，从而最终得出判决结果。民法界的梁慧星教授则认为：是指诉讼本身针对的违法行为并没有直接侵害到原告的利益，诉讼只是对于造成社会公益损害的行为进行审理判决的活动。无论对于哪种定义，其根本上具有一致性，即通过诉讼机制来维护受到损害的公共利益得到补偿和保护的活动。需要强调的是，公益诉讼在很多层面区别于其他种类的诉讼模式，不管是在资格、受案范围还是审理组织上，都有自己的一套独特体系，尤其在判决效力与执行上，更需要特别注意。从公益诉讼定义中我们可以大致得出这样一个结论：法治国家中，解决一切矛盾与问题的最终途径总是诉至司法，这是作为维护公民合法权益最终保障的存在，公益诉讼就是这样一种可以有效、值得信赖的实现公民利益最妥善保障的诉讼模式。

（三）行政公益诉讼的定义

基于上述对于公益诉讼的定义分析，我们不难看出，它本身能够依照标的的不一样区分为不一样的种类，明确一些则有民事公益诉讼以及行政公益诉讼等。在实际生活中，由于行政权能的优益性以及其本身对于社会公共利益的维护性，不管具体行政行为与否，他都最有可能构成社会公益的侵害，并且一旦造成相应的侵害其危害的程度也越高越危险。因此有别于民公诉讼，行公诉讼是最重要也是最值得研究建立的一种制度，他对于整个社会的稳定和发展起着不可替代的作用。行政公益诉讼概念，现今存在不同的观点看法。其中之一是“救济对象广义说”，其认为只存在特别限定的个人和国家社会组织，凭借相关法规，交由法院对于损害公共利益的违法做法进行审查并要求其承担法律责任的诉讼。二是“救济对象狭义说”，其认为所有的个人组织都可以凭借法规，请求法院审判相应损害公共利益的做法的诉讼。但无论是哪种，最重要的核心是表现在没有造成直接的公益损害。基于此，我们可以作以下定义：行政公益诉讼是指行政机关或者具有行政授权的相关组织违法作出了具体行政行为，侵害了或者有存在侵害社会公益的可能，虽然与公民本身并无直接的利害关系，但为了保护社会利益，由公民法人或相关组织机关向人民法院提起的行政诉讼。本文正是基于其存在的价值和合理性来进行研究论述的。

二.公益诉讼起源

谈及公益诉讼的起源，相关学说有太多太多，但是通说的看法是公益诉讼追本溯源，应当由古罗马的法律说起。古罗马的法学家认为法分为公法和私法，同时与之相对应的诉讼也分为公诉和自诉。古罗马法里，公诉当然是对于侵犯公共利益案件的诉讼，自诉当然是侵犯个人利益的诉讼。因此我们可以得出这样一个结论，在古罗马社会中，凡是维持保障个体利益和权利并有受侵害人提出为私益诉讼，那么另外一种则是公益诉讼。如今，行政主体替代国家来维护社会公益。古罗马，因为行政主体不如先如今这样完善，把相应的诉讼权利交给市民，可以弥补行政权力带来的保障不充分。依照罗马法的公私益划分标准，我们国家现存的三大诉讼法都可以划分为私益诉讼，除了刑事诉讼在由国家公诉机关即检察院提起的时候就应当属于公益诉讼，整体上说他们大都是保障民众个人权益而进行的，但与本文所讲的公益诉讼乃至古罗马法中的公益诉讼的标准是不一样的，不管是罗马法提到的还是我们当代社会所提及的公益诉讼都应属于保障社会公益而由特别限定的人作出的诉讼这个范畴。

三.行政公益诉讼的特征

篇4

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2014）02-109-01

一、行政公益诉讼的概念

行政公益诉讼是公益诉讼的一个分支，是在行政法领域的公益诉讼。对于行政公益诉讼的内涵，学界有着不同的说法。其中有学者认为，行政公益诉讼是指公民为维护利益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项对行政机关及其工作人员的违法作为或不作为提起的诉讼。还有观点认为，行政公益诉讼是指行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。

以上两种观点在诉讼标的上都是针对行政主体的违法行政行为，同时对传统的行政诉讼当事人资格方面进行了突破，把无直接利害关系人纳入原告范围。不同的是，前者认为，针对行政机关的违法行政行为，由无直接利害关系的公民提讼，这一观点仅仅把原告理解为公民，显得过于局限性；后一种观点，重视了行政公益诉讼在预防上的功能，在原告方面不限于公民，而是允许更大范围内的无直接利害关系人提讼，这种观点较为科学。

笔者认为，行政公益诉讼是指依据法律授权的公民、特定国家机关和相关组织，针对行政主体侵害公共利益或者可能侵害公共利益的违法行为（包括作为和不作为）向法院提讼的活动。

二、行政公益诉讼的特征

行政公益诉讼属于公益诉讼的一种类型，它与公益诉讼有着共同的特征，即诉讼目的的公益性、诉讼主体的广泛性、诉讼具有事先的预防功能及诉讼结果影响的广泛性。行政公益诉讼除了具备公益诉讼的共同特征外，还具有自己的特性：1.行政公益诉讼是由同被诉行政行为无法律上直接利害关系的当事人提起的；2.行政公益诉讼直接以维护公共利益为诉讼目的；3.诉讼的客体是行政行为；4.受案范围的严格性。

三、行政公益诉讼的历史沿革

行政公益诉讼起源于古罗马。古罗马的程式诉讼分为私益诉讼和公益诉讼，前者是保护个人利益的诉讼，仅特定人才可提出；后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有一特别规定者外，凡市民均可提起。现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行。罗马当时的政权机构比较简单，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接，以补救其不足。虽然早在古罗马公益诉讼就已经存在，但真正引起广泛关注却是在20世纪。二战以后，人们的法律权利观念发生了重大的改变，人们认识到作为公法的行政法既要同私法一样保护公民的私益，又要维护社会公共利益。行政权作为国家权力的重要组成部分，维护和促进公益是其天然的职责，行政机关是接受全体公民的委托行使权力的。

美国是行政公益诉讼的创始国。早在20世纪初就有相关人诉讼、市民提起的职务履行令和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政诉讼的诉讼类型。至20世纪40年代，行政公益诉讼在美国正式确立。发展到当代，英国、法国、德国、日本、意大利等国家也都相继建立了行政公益诉讼制度。

四、我国构建中国特色行政公益诉讼制度的必要性

在我国，法律至今未规定行政公益诉讼制度，是因为我们采用行政管理的手段解决行政机关的违法行政问题，与我国传统的重行政管理、轻司法救济有关。但实践证明，光靠行政管理手段解决危害公共利益问题并不完全适合所有情况，如果我们相信权力的善治，就不应将司法权力排除在公共利益保护之外，如果我们相信权力有可能为恶，就更不能放弃对权力进行外部监督。

行政公益诉讼在我国目前还只停留在理论层面，对普通公民来说还是一种陌生的行政诉讼形式，行政法学界也未对其表现出足够的应有重视和进行深入的研究，这也从一个侧面反映出我国的公民权利保障和公共利益保护意识还有待加强。但是，没有行政公益诉讼的诉讼制度是不完整的，没有行政公益诉讼制度，国家和社会公共利益就不能得到彻底和有效的保障。因此，当前在我国建立行政公益诉讼制度具有紧迫的必要性和可行性，而且建立行政公益诉讼制度，这也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。

参考文献：

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，1999.

[2]许文星.试论行政公益诉讼存在的必要性[J].时代经贸，2008（6）.

篇5

一、环境公共利益之内涵

环境公共利益包含了“环境”与“公益”两个词语，与一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客体——环境。

我国《环境保护法》第2条规定，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的或经过人工改造的自然因素的总体。” 《俄罗斯联邦环境保护法》也规定：“环境——自然要素、自然客体和自然人文客体以及人文客体的总和。” 这一条文与《环保法》对环境的定义有异曲同工之妙。可见，环境包括自然环境以及人文环境。

环境公共利益包含另一重要词语——“公共利益”。辩证唯物主义认为，“利益”是客体对主体的满足，是主体对客体进行价值判断的结果。环境对公众的利益体现在大自然对人类的多用性，表现为环境承载价值的多样性，如生命存续价值、经济价值、科学价值、娱乐价值等。 台湾著名法学家陈新民教授认为，公法学界讨论公共利益的概念，所着重的地方并不在于利益概念的讨论，而是一律围绕所谓“公共的概念”。 而围绕两种不同的公共概念，历史上形成了分别以边沁和卢梭为代表的两种“公共利益”概念。

边沁认为公共利益是“组成共同体的若干成员的利益总和” ，意为公共利益是个人利益的叠加。这实际上否认了独立于个人利益之外的公共利益的存在。而卢梭则认为公共利益和个人利益之间存在着质的差别，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民这一实体的意志，要么是一部分人的意志。” 他认为公益是与个别意志迥然有别的东西，是“剩余的不同个别意志的总和”。 在卢梭看来，公益的产生并非人数上的胜利，而是社会全体成员的个别意志相互抵销后的剩余部分，是所有公民理性讨论的结果。笔者赞同卢梭的公益概念，他着重强调了公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时也敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。

综上所述，环境公共利益的概念为，公众对自然或人文环境进行价值判断得出并可以享用的生存利益、健康利益、经济利益、科学利益、娱乐利益等多种利益的总和。

二、侵犯环境公共利益的行为

基于环境公共利益的概念，侵犯环境公共利益的行为可以概括为两种形式。一是对公众所享有的各类环境利益的侵犯，如对生存利益、经济利益的侵犯。二是直接对客体环境的侵犯，即对环境公共利益的间接侵犯。对两种行为加以区别，有助我们全面了解环境公益诉讼针对的行为对象。

对环境公共利益的侵犯在日本实定法上称为“公害”。日本《环境基本法》第2条第3款对公害进行了定义。所谓公害，是指伴随着企事业单位的活动及其他人为活动而发生的相当范围内的大气污染、水质污染、土壤污染、噪音、震动、地面下沉以及恶臭等，造成的与人的健康或生活环境相关的损害。 日本法学家原田尚彦教授认为“公害”是由于日常的人为活动带来的环境污染以致破坏，并由此产生的对人和物的损害。 这一定义弥补了列举式定义引起的疏漏，并指出了公害的原因（环境污染与环境破坏）和结果（人和物的损害）。

直接对客体环境的侵犯在环保法领域指的是由人类活动引起的环境问题，也称次生或者第二类环境问题，大体上分为两大类，即环境污染与环境破坏。环境污染指由于人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、放射性物质以及噪声、电磁波辐射等对环境的污染和危害。而环境破坏是由于人们对环境不合理的开发利用活动所在造成的现象，如由于毁林开荒造成的水土流失等。

经常有学者把公害与对环境的侵犯混用，如台湾地区学者邱聪智认为“公害”一词泛指各种环境污染或破坏之像。 然而日本的公害与对环境侵犯的概念并非相同，对环境的侵犯只是作为公害的原因，并不包含其结果，二者不能混同。

三、侵犯环境公益的司法救济——环境公益诉讼

（一）环境公益诉讼之内涵

环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念，因此应首先明确公益诉讼的概念。从学者们给出的公益诉讼定义来看，可以分为广义和狭义两种。广义的公益诉讼，是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼。有学者认为“不管动机如何，初衷如何，只要其诉讼行为在客观上起到了维护公益的作用，就是公益诉讼。” 按此种观点，即使诉讼是为个人利益进行，但诉讼本身的意义具有了社会普遍性，诉讼的结果产生了公益效果，这样的诉讼也称其为公益诉讼。而狭义的公益诉讼，也有学者认为其是“他益形式的公益诉讼”，即原告起诉纯粹是为了公共利益。“其诉求或者针对抽象的规定，或者由于行政机关没有依法履行自己的义务，或者是社会未来的、长久的利益遭受损害，甚至法治受到破坏的情况。” 这与台湾所采纳的公益诉讼概念相同，“须行政机关之违法行为，无关原告自己之权利及法律上利益事项”。 由此可知，狭义的公益诉讼，除了以维护公共利益为目的外，还需具备原告与诉争案件之间没有直接利害关系这一特征。

相较而言狭义的公益诉讼更具合理性。构建公益诉讼制度旨在解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的制度瓶颈问题，因此，只要能在传统的私益诉讼框架内解决，就没有必要再另行建构公益诉讼制度。广义的公益诉讼中“主观为自己，客观为公众”的诉讼完全可以在私益诉讼制度中解决。这类诉讼中，原告与案件具有利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，同时原告起诉是为了私人利益，也满足私益诉讼的诉讼激励问题。正如梁慧星教授所指出的那样“如果说与原告的利益有关，或者主要是原告的利益，我们现行的体制完全能够解决它，当务之急是如何充分利用的问题。” 因此笔者认为，“主观上为自己，客观上为公众”的诉讼不宜纳入公益诉讼制度之中，应归于传统私益诉讼之列。

综上所述，公益诉讼是指涉及公共利益或具备公共因素，原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。吕忠梅教授为环境公益诉讼下的定义恰恰符合了上述公益诉讼之概念，“在任何行政机关或其他公共权力机构，法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼的制度。” 这一概念排除了原告与诉争案件之间的利害关系，强调了环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，同时包括公害诉讼和对环境的侵犯引起的诉讼，能够有效救济两种侵犯环境公共利益的行为。

（二）环境公益诉讼之特征

环境公益诉讼属于现代型诉讼，即“围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼”，因此它的诉讼主体、救济内容及保护法益等方面都具有不同于传统诉讼的特征。

1.诉讼主体的特殊性

环境公益诉讼诉讼主体的特殊性体现在其原告范围的广泛性。从学者讨论的结果来看，国家、法人、社会团体和公民个人，都有权代表环境公共利益，提起环境公益诉讼，因此，环境公益诉讼原告范围十分广泛。

2.救济手段的特殊性

环境公益诉讼原告的请求，不仅包括民事法律规则中的恢复原状和金钱赔偿，还包括具有行政法意义的要求企事业单位、国家机关等修改、变更政策，或者采取措施防止损害的出现或者扩大，甚至可以主张被告禁止从事相关活动，可见其救济手段多种多样。

3.保护法益的特殊性

环境公益诉讼保护的是环境公共利益，环境公共利益是一种综合性的利益，包括健康、经济、审美等多方面利益。吕忠梅教授指出：“环境公益诉讼保护的公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。”“环境法的目的和环境问题的现实告诉我们，这种环境公共利益就是人与自然和谐相处。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。”

（三）环境公益诉讼之意义

1.为公众参与环境决策提供制度渠道

卢梭的公共利益概念着重强调公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时还敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。我国台湾学者也指出“环境问题虽然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益冲突与决策上的风险，往往是个政治选择的问题，有必要纳入整个民众参与体系与程序。” 因此环境公益诉讼制度的构建，为公众参与到环境决策及从根本上保护环境提供了制度渠道。

2.克服环境行政机关执法不力的弊端

篇6

D925

自1996年普通公民丘建东因一公用电话亭未执行邮电局“夜间及节假日长话收费半价”规定，将其诉诸于法院而首开中国行政公益诉讼先河以来，有关行政公益诉讼的案件时有所闻。桐乡市民状告税务机关对企业偷税行为未履行法定职责的行政不作为行为；画家严正学因台州椒江区文体局未对一娱乐场所予以查处为由将其推上被告席。南京两位大学教师状告南京市规划局违法批准在紫金山顶建造观景台的规划许可行为；律师乔占祥诉铁道部2001年春运价格违规上浮。学界对社会上出现的这些热点案件也作了积极的回答。有关行政公益诉讼的研究也逐渐深入。但是从我国现有的法律制度来看，至今没有建立行政公益诉讼制度。而一直以来，我们总是习惯于这样理解法治：法律没有规定的，我们都不能做，否则就是于法无据。于是在这样的逻辑下，行政公益诉讼案件总是屡诉屡败，其理由都在于原告没有相应诉讼资格。我国现有的法律制度，无论是《民事诉讼法》，还是《行政诉讼法》，以及相关的行政诉讼法的司法解释，都规定了诉讼程序启动者必须是实体权利与被诉行为之间有直接利害关系的当事人，从而否定了普通公民、法人或其他组织对侵犯公共利益的行为实体上的诉权，使其不能够将侵犯公共利益者以合法的手段诉诸于法庭。同时，大多数侵犯公共利益的案件都与行政主体的违法作为或不作为有关，而由于缺乏相关的诉讼制约机制，对行政主体的违法侵犯公共利益的行为得不到遏制，这与行政法治的目标相违背。

一、行政公益诉讼的概念与特征

（一） 行政公益诉讼的概念

公共利益是指为不确定多数人所认可的、并且能够为其所共享的内容广泛的价值体。在行政公益诉讼中，一个勤政高效、依法行政的政府机构是公众愿望之所在，针对行政主体的违法损害公共利益的行政作为或不作为提讼，本身即在于对公共利益的维护；而对行政行为已然造成的公共利益之损害提讼，更是对公共利益的直接救济。目前西方许多国家均已经建立起行政公益诉讼制度，但我国法律当中对于公共利益的保护与救济未作专门规定，且学界对于此种诉讼制度的研究亦是近年才重视起来的。法学界虽进行了热烈的讨论，提出了很多观点，可谓见仁见智，众说纷纭。但对于什么是行政公益诉讼尚缺乏统一而有权威的界定。有的学者认为：“行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。”有的学者认为：“行政公益诉讼是指根据法律规定，对于行政主体侵犯国家利益或者社会公共利益的行为，除人民法院外的任何其他国家机关、社会团体和公民个人均可以请求人民法院进行纠正和制裁的一种特殊的诉讼形式。”以上点大体上是一致的，但是在具体内容上还是有所不同，却为行政公益诉讼的科学界定提供了可资借鉴的经验。笔者认为概括行政公益诉讼内涵时应关注以下几点：第一，主体，行政公益诉讼的主体十分广泛，包括公民、社会团体及特定的国家机关。第二，人与可诉行政行为之间的利害关系的关联性。第三，可诉行政行为的范围，公民和其他组织既可以对违法行政行为提讼，也可以对不履行法定职责的行政不作为提讼。第四，行政机构的违法作为或不作为对公共利益已经造成侵害或有侵害之虞，即行政公益V讼不以造成实际损害为必要条件。综合以上观点分析，本文认为行政公益诉讼是指当行政机关或其他公权性机构的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民、社会团体或者特定的国家机关为维护公共利益而向法院提供行政诉讼的制度。

（二）行政公益诉讼的特征

行政公益诉讼是一种新的诉讼形式，其具有下列明显的特征：

1.目的的公益性

行政公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益。原告的诉讼主张所指向的是公共利益而不是某个人或某些人的利益，是为了维护国家、社会公共利益，是为了促进公平、公正和正义，促进整个社会的稳定、和谐与发展。

2.主体的广泛性

行政公益诉讼的主体具有广泛性，原告不一定是与案件本身有直接的利害关系的。公益诉讼则允许更广泛的主体作为原告来，与案件没有直接利害关系的检察机关、社会团体、甚至公民均可以以公共利益受到侵害而代表国家和公众提讼，作为适格的原告。

3.公益损害的不确定性

一般而言，在行政行为做出的初期阶段，当事人的权利与义务尚未确定，有关纠纷还不够成熟，仅具有抽象性，因此原则上只有在行政程序的最后阶段，即到当事人的权利义务得到最终确定时，当事人方能提起行政诉讼。但行政公益诉讼大多数范围广，影响大，一旦造成损害，均难以弥补或无法弥补。因此，行政公益诉讼的预防性措施显得尤为重要。提起行政公益诉讼既可以是违法行为已经造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，只需根据情况能够合理的判断有发生损害的潜在可能性即可。

4.诉讼结果影响范围广

普通的行政诉讼案件解决的是发生在具体而特定的行政相对人和行政主体之间的利益纷争，诉讼结果只调整这两方当事人之间的利益冲突，影响当事人之间的权利义务关系，这种结果不会对本案无直接利害关系的他人产生直接实质的影响，也不会产生大范围的社会影响。而行政讼益诉讼保护的是公共利益，通常会有不特定的多数人依法具备原告资格，但可能向法院提讼的只是其中的某个人或某些人，因此行政公益诉讼判决的效力往往并不局限于提讼的某个人或某些人，而是遍及所有具有原告资格的人。

5.可诉对象的双重性

行政公益诉讼的可诉对象既可以是具体行政行为，也可以是抽象行政行为。无论是具体行政行为还是抽象行政行为，都有可能侵犯社会公共利益。而在私益诉讼中原告只能针对于自己有直接利害关系的具体行政行为提讼，而不能对抽象的行政行为提讼。从某种意义上说，违法的抽象行政行为的社会危害性更大，破坏性更严重。因此，行政公益V讼所追究的违法性行政行为不应只局限于具体行政行为，若是抽象行政行为侵犯了社会公共利益，具有原告资格的人有权对其提讼。

二、建立行政公益诉讼的必要性和可行性

（一）必要性

1.维护公共利益的需要

维护公共利益作为行政公益诉讼制度的首要价值目标，在我国具有特殊而迫切的意义。从我国的国家根本大法到普通法律、法规，人们总是能捕捉到这样的信息：公共利益神圣不可侵犯。然而，公共利益的维护常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，尤其是违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这几类公共利益遭到严重破坏的情况中，既有行政主体的直接违法作为引起的，如地方财政的不当支出、破坏性的资源开发中的政府违法的决策、违法许可造成的环境污染等都属于这类情况；也有因行政主体未主动或有效履行法定职责而造成的公共利益受损，如环境的监控、整治不力、国税、地税款的大量流失。面对公共利益遭到明显的损害而无法启动司法救济途径加以救济，不能不说是法律制度的重大疏漏，因此，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。

2.促进政府依法行政的需要

基于行政的公权特征，同时也是为了提高行政效率的需要，法律以一些具体的条文赋予行政行为以公定力、执行力、拘束力、不可变更力，行政行为一经作出，即推定其合法有效，行政主体及相对放均应遵守执行，不经法定程序不得轻易改变。然而，这在客观上却使得行政主体的很多违法行为得不到有效抑制和纠正。一直以来，对行政行为的监督多由人大和行政监察机关承担以权力制约权力，然而，人大运作的方式与工作程序、监察机关监督力度的有限性都使得对行政主体是否能依法行政、是否能勤政高效却不能加以很好的监督。曾经震惊全国的綦江大桥坍塌案即能说明，仅依靠现有的法律监督机制是远远不够的（因为现有的监督机制只有人大和监察机关监督才具备法律效力，一般社会监督并不能产生直接的法律效力），如果赋予普通社会公众对行政行为监督以直接的法律效力，可以使行政主体更为直接地面对社会公众对其违法行政行为的质疑，更能直接地促进行政主体依法行政，这样以维护公共利益为宗旨的行政公益诉讼即是一种非常有效且及时地法律手段。

3.实现公民民利的需要

我国《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。第41条规定：中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利。因此当行政机关及其工作人员出现、有法不依、违法不纠甚至直接以身试法时，不管侵犯的是公共利益还是个人利益，赋予广大人民以诉权，是保证人民当家作主的最有效手段，是实现公民民利的最直接方式。若将公民维护公共利益、管理国家事务的路径排除在司法救济这一排解社会纠纷的最后保障之外，是违背人民、人民当家作主的根本法理的。因此，行政公益诉讼是一项民主待遇，有利于促进我国的民主化进程是不无道理的。

（二）可行性

1.我国建立行政公益诉讼制度有深厚的法理基础

从法理上讲，无救济就无权利。对违法行政行为，无论其损害的是个人利益还是公共利益，我国宪法上明确规定公民都有提出申诉、控告或检举、揭发的权利，权利必定以司法救济为最后屏障，由司法机关以诉讼程度加以确认。如果将之拒于受案范围之外，则这一权利形同虚设，终因得不到司法保障而变得不确定。同时，就行政机关及其工作人员来说，依法行政，保护公民个人利益和国家、社会公共利益是其法定义务，一旦怠于履行或违法履行法定义务，而现有纠正机制又不足以有效制止或矫正时，诉讼作为文明社会定纷止争的最后手段，依然是理想的选择。

2.我国建立行政公益诉讼制度的现实依据

行政公益诉讼不仅有其深厚的理论支持，不断发展的社会实践也为其提供了有力的现实依据。全国各地近年来不断出现的维护公共利益的行政诉讼案件向我们传递着这样的信息：即使与被诉的违法行政行为无直接利害关系，为维护公共利益而提起行政诉讼的做法已为人们所认可，已产生了广泛的社会基础。虽然目前为止，法律并没有对之加以支持的明确条款，这些诉讼也最终都以失败而告终，但公共利益被侵犯却得不到应有的救济的严峻现实，已在一个相当广泛的范围内，引起了人们的强烈关注，在社会主体中产生了共鸣，使得对行政公益诉讼制度的需求转化为对立法的呼唤，从而成为推动立法发展的强大的社会动力。

3.我国建立行政公益诉讼制度有成熟经验的借鉴

相关法治国家的行政公益诉讼的法制实践为我国建立行政公益诉讼制度提供了宝贵的经验。虽然由于各国的法律传统和诉讼文化的差异使得我们不可能直接照搬外国的诉讼模式，但吸取有益的理论与制度，与我国的诉讼机制进行有机整合的思路应该说是可行的。因此，在借鉴相关国家经验的同时，发动全社会力量参与对政府行为的监督，促进国有资产管理者有力维护国有资产的保值、增值，杜绝严重的国有资产流失现象和管理者的官僚作风以及腐败行为显得尤为重要，加之，我国现正处于经济高速增长阶段和社会转型时期，环境保护和自然资源的合理开发利用等无不需要一个法治的、勤政的政府的存在，而法治政府的存在如没有司法途径对其行为加以监督与制约是不能想象的。

参 考 文 献：

篇7

        一、环境公益诉讼的概念和特征

        （一）环境公益诉讼的概念

        我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律规定的程序，对违反法律规定，侵犯环境公共利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院追究违法者的法律责任的活动。

        （二）环境公益诉讼的特征

        与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征:

        1、环境公益诉讼目的具有公益性

        环境公益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。

        2、环境公益诉讼行为具有预防性

        环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复原状，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得尤为重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。

        3、环境公益诉讼原告具有广泛性

        在环境公益诉讼中，原告起诉的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。

        二、环境公益诉讼公诉权的立法不足

        （一）环境基本法的立法不足

        我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，其中的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提起诉讼。但由于我国现行法律规定的模糊，并非所有的类似的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定和环境保护的现实需要，应及早对民事诉讼法和行政诉讼法进行修改，赋予检察机关环境公益案件的起诉权，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个缺憾。

        （二）《刑事诉讼法》的立法不足

        我国《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。”以上条款的内容是，在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格。这是我国现行的三大诉讼法中，唯一的关于公益诉讼原告资格的规定，而且还对检察机关提起公益诉讼的条件限定为，仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。

 （三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足

      

;  我国《民事诉讼法》第14条:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《民事诉讼法》第15条:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。以上是民事诉讼法和行政诉讼法中关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和支持起诉权，并未赋予检察机关对民事案件和行政案件的起诉权，检察机关也就更无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这不能适应实践中检察机关提起环境公益诉讼的需要。

        三、环境公益诉讼公诉权的立法建议

        （一）环境基本法的立法建议

        基于检察机关所具备的国家法律监督机关的职能特点，及公益诉讼国家干预原则的体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境公益诉讼既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是针对破坏环境资源的单位和个人提起的环境公益民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼，检察机关对破坏环境资源行为提起的刑事附带民事诉讼，严格地讲相当于刑事诉讼中的环境民事公益诉讼。因此，本文建议，应在我国《环境保护法》中，明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关环境公益诉讼的公诉权。

        （二）《刑事诉讼法》的立法建议

        根据我国《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条的规定，虽在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，本文建议，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。

        （三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议

篇8

行政公益诉讼的被诉行为往往是侵害或危及国家和社会公共利益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的行政诉讼手段即可处理；而在行政公益诉讼的场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。行政公益诉讼在日、美的发展最为成熟，概念界定也较清晰。

日本在其《行政案件诉讼法》第五条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按照该条规定，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第九十五条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。①

国内外有关行政公益诉讼原告的规定

为了防止行政机关的违法行为或不作为危害社会公共利益，公民可以通过司法手段监督行政行为，维护社会公益。传统行政诉讼的原告是指与本案有直接利害关系资格的申诉人，②而行政公益诉讼的原告与之不同，是指为维护国家利益或社会公共利益提起申诉的个人或组织。谁最适宜成为公益诉讼的原告？如前所述，只要法律有明确规定，任何人都可以成为公益诉讼的原告提讼。但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。从有些国家的经验来看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提讼。

国外立法及规定。行政公益诉讼究竟应该由哪些主体来提起？西方国家通行的做法有这样几种：一是一般民众，二是一般组织或团体，三是检察总长。我国可以兼采三种作法，并根据我国的情况进行适当的改造。首先，我们可以借鉴日本的民众诉讼作法，通过立法规定任何公民均可以选举人的资格或其他与自己的法律利益无关的资格来提起行政公益诉讼；其次，我们可以借鉴意大利团体诉讼的做法，允许一般组织或团体就涉及到公共利益的违法行政行为或不作为提讼；第三，可以适当吸收美国和英国的私人检察总长理论的合理因素，根据我国检察机关的特色，规定可由检察机关提起行政公益诉讼。

建立行政公益诉讼制度的意义。在当代中国司法实践中，对有些带有行政公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或驳回的裁定中，常常有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁定是无可厚非的。

对于一般意义上的行政诉讼，原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以，这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了公共利益，公然违反普通法律或宪法时，在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院？法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益？中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据和现实依据是什么？有哪些因素阻碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等，这些问题都是讨论行政诉讼原告扩大的意义所在。

行政公益诉讼原告的一般特征

浅析行政公益诉讼原告的概念我们不难得出，相对于私益诉讼而言，行政公益诉讼原告具有如下特征：从目的上看，行政公益诉讼的原告提起申诉的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。而私益诉讼的原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织，其诉讼目的是为了维护个人、法人或其他组织自身的合法权益。从范围上看，虽然现行的行政诉讼法未承认无直接利害关系的原告能够提起行政公益诉讼，但他们不应排除在公益诉讼之外。在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、怠于诉的情况下，无直接利害关系的原告当然也可以作为行政公益诉讼的原告。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要意义。

对我国行政公益诉讼制度的思考

拓宽行政公益诉讼的资格。为了使国家和社会公共利益保护获得可诉性，不应恪守传统行政诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”的要求，而应将原告范围扩及至任何组织和个人。我们可以借鉴国外公益诉讼的分类方法，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，即申诉人与公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致“公益受害无从救济与民众投诉无门之尴尬境地”，故法律授权这些个人或组织代表公众提起民众之诉；二是受害人诉，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到社会公共利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益方面内容的行政公益诉讼；三是机关之诉，指负有维护公益职责的有关机关（如检察机关）有权就行政机关的违法行为或不作为提起公益性行政诉讼。

公民行政公益诉讼应成为司法诉讼不可或缺的部分。公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的区别，主要体现在法律关系方面。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引讼程序发生的人。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法院被告的诉讼。

确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色。根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，正是源于其对行政机关行政执法和其他方面的法律监督权，目的在于保障国家行政法律和其他相关的法律统一正确实施。③

在公民行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。可以体现在以下方面：在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提讼是十分必要的。

当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不妨借鉴美国的经验，让检察官在公益诉讼中享有广泛的权利，如调查取证权、优先审理权、和解权等。（作者单位：中国人民第二军医大学）

篇9

关键词:行政公益诉讼；原告资格；受案范围

随着社会的不断进步和人们法律意识的不断提高，公民个人、社会组织或检察机关为了维护公共利益而将行政机关告上法庭的新闻经常见诸报端。“行政公益诉讼”这一概念也随之成为学界和民间雅俗共赏的热议话题。学者们固然各有各的见解，普通民众却常常以讹传讹。由于行政公益诉讼在我国还属于新生事物，加上立法的缺陷使得人们对于这一新型诉讼的探讨、认识还远远未达到深入的地步。因此，探讨我国行政公益诉讼制度的构建，具有一定的理论意义和现实意义。

一、行政公益诉讼的理论与实践考察

行政公益诉讼是指公民、有关组织或者机关认为行政主体行使职权的行为违法，已经侵害了公共利益或者对公共利益有现实侵害可能的，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益而依法向法院提起的行政诉讼。与传统的行政诉讼比较，行政公益诉讼有如下特点：

(1)原告的诉讼资格有变化。传统的行政诉讼要求原告与被诉行政行为有着法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，当事人提起并参与诉讼，其原告资格的获得是因为客观上的权利或利益受到了侵害，而行政公益诉讼并不要求原告与被诉行政行为有直接的利害关系。将行政公益诉讼纳入行政诉讼制度之后，原告不仅向司法机关伸张自己的个人利益，而且伸张同一事件受害的其他广大公民利益之维。也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受侵害。(2)行政公益诉讼具有预防性质：不以损害的实际发生为要件。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害潜在可能，即可提讼。这样可以有效地保护国家利益、社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。(3)行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。(4)行政公益诉讼的判决未必仅限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人，其效力有明显的“扩张性”。

行政公益诉讼作为新型诉讼形式，在西方法治国家已发展得相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。关于行政行为对公共利益的侵害，只要私人检察总长能，就由他来发动司法审查程序，如果他不能，则可以由检察总长为之。同时，代表一个地区、一个行业、一个阶层的各种社会团体也具有相关的原告资格。

在法国的行政诉讼中，越权之诉着眼于公共利益，是一种对事不对人的客观诉讼。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。在德国，《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。

二、在我国建立行政公益诉讼制度必要性分析

(一)建立行政公益诉讼制度是现实迫切需要。当前，我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况，主要有：(1)国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或，人民应有权直接动用司法手段进行干预。但这些流失的国有资产，因诉讼制度的缺陷绝大多数无法追回。(2)环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。(3)土地开发中不合理利用问题严重。据报道，当前全国城市建设用地4％～5％闲置，40％处于低效利用，每年损失土地收益约800亿元。主要原因是行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人。与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。(4)政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。(5)电信、铁路等行业的垄断现象，致使服务价格居高不下，甚至出现随意提高价格的现象。如春运火车票价每年上涨20％～30％，这无疑是铁路部门借助行政性权力和垄断地位强行提高价格，以谋取暴利。火车票随意涨价不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。但老百姓面对这种随意涨价行为，虽有怨言却无能为力。

上述问题发生的根本原因在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。

(二)建立行政公益诉讼制度有充分的理论依据。公权利需要得到司法救济。权利离不开救济。而维权的主要途径和最终途径是司法救济。在理想的观念模型中，司法机构常常被界定为旨在以一种确保对争讼各方都公平和正当的方式使冲突解决制度化的专门组织。当行政主体的违法行为或不作为对公民的社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。

公权力应当受到制约。“历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。”某些行政权的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际的侵害，但是却可能损害社会公共利益，如果不将其纳入司法监督的体系，无法通过公民的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约“一方面使得公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效率低下，社会资源大量浪费；另一方面，也使得各种权力日益聚合成一个拥有自身利益的庞大体系，堵塞了公民参与国家事务管理和主张各种权益的途径”。所以，出于对行政权力制约的需要，应当建立起行政公益诉讼制度。

(三)建立行政公益诉讼制度符合我国行政诉讼法的立法宗旨。我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”由此可知，我国行政诉讼法的立法宗旨有两个：一是保护私权；二是确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行为违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正。符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。

三、建立我国行政公益诉讼制度的设想

(一)原告资格的拓展。法治发达国家提起公益诉讼的主体一般包括个人、组织和检察机关三类。我国现行《行政诉讼法》第十条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督”；第二条和第四十一条规定行政诉讼的原告必须是合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织。在我国检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼无法律依据。笔者认为，借鉴法治发达国家的经验必须放宽主体的资格，赋予检察机关、社会团体和个人代表国家或民众提起公益诉讼的权利。可将我国的公益诉讼分为三类：一是机关之诉，指负有维护公益职责的机关(如人民检察院)，有权以国家名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提起公诉。二是团体之诉，指企事业单位、社会团体(包括具有法人资格和不具有法人资格的社会组织)，有权以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。三是公民之诉，指公民(包括与本案有直接利害关系和与本案无直接利害关系人)以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体的公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。

(二)限制公益诉讼的受案范围。考虑到我国司法资源有限和避免滥诉的需要，笔者认为，确立行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害或者可能受到违法行政行为侵害而引起的行政争议。但如何界定行政公益诉讼中的“公共利益”是一个值得探讨的问题。表面看来“公共利益”一词是日常生活中的常用词，不难理解。许多学者在其论著中也将行政公益诉讼直接解释为“为了维护公共利益而提起的行政诉讼”，并未对“公共利益”这一概念进行界定。然而在探讨行政公益诉讼这一论题时“公共利益”始终是个绕不过去的槛，如果不对其作出明确的界定。此后的一切理论构建包括公益诉讼的受案范围、原告资格等等都可能无的放矢。那么到底应该如何界定公共利益呢?

准确界定公共利益其实决非易事：国家的法律没有对此作出明确的规定；不同的社会发展阶段、不同阶层的人对其理解也可能不尽相同。学者们也根据自己的理解进行解释，可谓人言人殊。笔者比较认同黄学贤教授的界定方法：即将公共利益概括出四个基本要素：第一，公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。

由此，公益诉讼的受案范围的确定主要包括以下三种情况：第一，行政机关作出的侵害或可能侵害社会公共利益的违法具体行政行为；第二，行政机关不履行法定职责，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消极行政行为；第三，违反宪法、法律法规的规定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行为。

(三)合理分担举证责任。我国行政诉讼中举证责任倒置的原因在于相对人与行政机关相比其举证能力较弱。与之同理，笔者认为，应根据提讼主体实力的不同来合理分配举证责任。由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责。法人、非法人组织或公民提起的公益诉讼，应采用举证责任部分倒置。即如原告由于客观原因不能自行收集证据，或收集证据有困难，人民法院应依法调查收集证据，也可根据需求让被告负部分举证责任。公益诉讼案件原告的目的不是为了维护自身的利益，而是代表国家、社会、公众为维护公益进行诉讼，因而原告不能像私益诉讼那样处分其诉讼权利。笔者认为，公益诉讼案件一般不允许撤诉，除非原告认为已提起的诉讼证据不足，法院经查明属实，或者被告已主动补救其侵犯公益的违法行为。

篇10

随着社会的不断进步和人们法律意识的不断提高，公民个人、社会组织或检察机关为了维护公共利益而将行政机关告上法庭的新闻经常见诸报端。“行政公益诉讼”这一概念也随之成为学界和民间雅俗共赏的热议话题。学者们固然各有各的见解，普通民众却常常以讹传讹。由于行政公益诉讼在我国还属于新生事物，加上立法的缺陷使得人们对于这一新型诉讼的探讨、认识还远远未达到深入的地步。因此，探讨我国行政公益诉讼制度的构建，具有一定的理论意义和现实意义。

一、行政公益诉讼的理论与实践考察

行政公益诉讼是指公民、有关组织或者机关认为行政主体行使职权的行为违法，已经侵害了公共利益或者对公共利益有现实侵害可能的，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益而依法向法院提起的行政诉讼。与传统的行政诉讼比较，行政公益诉讼有如下特点:(1)原告的诉讼资格有变化。传统的行政诉讼要求原告与被诉行政行为有着法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，当事人提起并参与诉讼，其原告资格的获得是因为客观上的权利或利益受到了侵害，而行政公益诉讼并不要求原告与被诉行政行为有直接的利害关系。将行政公益诉讼纳入行政诉讼制度之后，原告不仅向司法机关伸张自己的个人利益，而且伸张同一事件受害的其他广大公民利益之维。也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受侵害。(2)行政公益诉讼具有预防性质:不以损害的实际发生为要件。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害潜在可能，即可提讼。这样可以有效地保护国家利益、社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。(3)行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。(4)行政公益诉讼的判决未必仅限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人，其效力有明显的“扩张性”。

行政公益诉讼作为新型诉讼形式，在西方法治国家已发展得相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。关于行政行为对公共利益的侵害，只要私人检察总长能，就由他来发动司法审查程序，如果他不能，则可以由检察总长为之。同时，代表一个地区、一个行业、一个阶层的各种社会团体也具有相关的原告资格。

在法国的行政诉讼中，越权之诉着眼于公共利益，是一种对事不对人的客观诉讼。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。在德国，《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。

二、在我国建立行政公益诉讼制度必要性分析

(一)建立行政公益诉讼制度是现实迫切需要。当前，我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况，主要有:(1)国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或，人民应有权直接动用司法手段进行干预。但这些流失的国有资产，因诉讼制度的缺陷绝大多数无法追回。(2)环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。(3)土地开发中不合理利用问题严重。据报道，当前全国城市建设用地4％～5％闲置，40％处于低效利用，每年损失土地收益约800亿元。主要原因是行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人。与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。(4)政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。(5)电信、铁路等行业的垄断现象，致使服务价格居高不下，甚至出现随意提高价格的现象。如春运火车票价每年上涨20％～30％，这无疑是铁路部门借助行政性权力和垄断地位强行提高价格，以谋取暴利。火车票随意涨价不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。但老百姓面对这种随意涨价行为，虽有怨言却无能为力。

上述问题发生的根本原因在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。

(二)建立行政公益诉讼制度有充分的理论依据。公权利需要得到司法救济。权利离不开救济。而维权的主要途径和最终途径是司法救济。在理想的观念模型中，司法机构常常被界定为旨在以一种确保对争讼各方都公平和正当的方式使冲突解决制度化的专门组织。当行政主体的违法行为或不作为对公民的社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。

公权力应当受到制约。“历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。”某些行政权的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际的侵害，但是却可能损害社会公共利益，如果不将其纳入司法监督的体系，无法通过公民的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约“一方面使得公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效率低下，社会资源大量浪费；另一方面，也使得各种权力日益聚合成一个拥有自身利益的庞大体系，堵塞了公民参与国家事务管理和主张各种权益的途径”。所以，出于对行政权力制约的需要，应当建立起行政公益诉讼制度。(三)建立行政公益诉讼制度符合我国行政诉讼法的立法宗旨。我国《行政诉讼法》第一条规定:“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”由此可知，我国行政诉讼法的立法宗旨有两个:一是保护私权；二是确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行为违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正。符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。

三、建立我国行政公益诉讼制度的设想

(一)原告资格的拓展。法治发达国家提起公益诉讼的主体一般包括个人、组织和检察机关三类。我国现行《行政诉讼法》第十条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督”；第二条和第四十一条规定行政诉讼的原告必须是合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织。在我国检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼无法律依据。笔者认为，借鉴法治发达国家的经验必须放宽主体的资格，赋予检察机关、社会团体和个人代表国家或民众提起公益诉讼的权利。可将我国的公益诉讼分为三类:一是机关之诉，指负有维护公益职责的机关(如人民检察院)，有权以国家名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提起公诉。二是团体之诉，指企事业单位、社会团体(包括具有法人资格和不具有法人资格的社会组织)，有权以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。三是公民之诉，指公民(包括与本案有直接利害关系和与本案无直接利害关系人)以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体的公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。

(二)限制公益诉讼的受案范围。考虑到我国司法资源有限和避免滥诉的需要，笔者认为，确立行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害或者可能受到违法行政行为侵害而引起的行政争议。但如何界定行政公益诉讼中的“公共利益”是一个值得探讨的问题。表面看来“公共利益”一词是日常生活中的常用词，不难理解。许多学者在其论著中也将行政公益诉讼直接解释为“为了维护公共利益而提起的行政诉讼”，并未对“公共利益”这一概念进行界定。然而在探讨行政公益诉讼这一论题时“公共利益”始终是个绕不过去的槛，如果不对其作出明确的界定。此后的一切理论构建包括公益诉讼的受案范围、原告资格等等都可能无的放矢。那么到底应该如何界定公共利益呢?

准确界定公共利益其实决非易事:国家的法律没有对此作出明确的规定；不同的社会发展阶段、不同阶层的人对其理解也可能不尽相同。学者们也根据自己的理解进行解释，可谓人言人殊。笔者比较认同黄学贤教授的界定方法:即将公共利益概括出四个基本要素:第一，公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。

由此，公益诉讼的受案范围的确定主要包括以下三种情况:第一，行政机关作出的侵害或可能侵害社会公共利益的违法具体行政行为；第二，行政机关不履行法定职责，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消极行政行为；第三，违反宪法、法律法规的规定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行为。

篇11

随着社会的不断进步和人们法律意识的不断提高，公民个人、社会组织或检察机关为了维护公共利益而将行政机关告上法庭的新闻经常见诸报端。“行政公益诉讼”这一概念也随之成为学界和民间雅俗共赏的热议话题。学者们固然各有各的见解，普通民众却常常以讹传讹。由于行政公益诉讼在我国还属于新生事物，加上立法的缺陷使得人们对于这一新型诉讼的探讨、认识还远远未达到深入的地步。因此，探讨我国行政公益诉讼制度的构建，具有一定的理论意义和现实意义。

一、行政公益诉讼的理论与实践考察

行政公益诉讼是指公民、有关组织或者机关认为行政主体行使职权的行为违法，已经侵害了公共利益或者对公共利益有现实侵害可能的，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益而依法向法院提起的行政诉讼。与传统的行政诉讼比较，行政公益诉讼有如下特点：(1)原告的诉讼资格有变化。传统的行政诉讼要求原告与被诉行政行为有着法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，当事人提起并参与诉讼，其原告资格的获得是因为客观上的权利或利益受到了侵害，而行政公益诉讼并不要求原告与被诉行政行为有直接的利害关系。将行政公益诉讼纳入行政诉讼制度之后，原告不仅向司法机关伸张自己的个人利益，而且伸张同一事件受害的其他广大公民利益之维。也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受侵害。(2)行政公益诉讼具有预防性质：不以损害的实际发生为要件。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害潜在可能，即可提讼。这样可以有效地保护国家利益、社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。(3)行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。(4)行政公益诉讼的判决未必仅限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人，其效力有明显的“扩张性”。

行政公益诉讼作为新型诉讼形式，在西方法治国家已发展得相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。关于行政行为对公共利益的侵害，只要私人检察总长能，就由他来发动司法审查程序，如果他不能，则可以由检察总长为之。同时，代表一个地区、一个行业、一个阶层的各种社会团体也具有相关的原告资格。

在法国的行政诉讼中，越权之诉着眼于公共利益，是一种对事不对人的客观诉讼。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。在德国，《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。

二、在我国建立行政公益诉讼制度必要性分析

(一)建立行政公益诉讼制度是现实迫切需要。当前，我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况，主要有：(1)国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或，人民应有权直接动用司法手段进行干预。但这些流失的国有资产，因诉讼制度的缺陷绝大多数无法追回。(2)环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。(3)土地开发中不合理利用问题严重。据报道，当前全国城市建设用地4％～5％闲置，40％处于低效利用，每年损失土地收益约800亿元。主要原因是行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人。与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。(4)政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。(5)电信、铁路等行业的垄断现象，致使服务价格居高不下，甚至出现随意提高价格的现象。如春运火车票价每年上涨20％～30％，这无疑是铁路部门借助行政性权力和垄断地位强行提高价格，以谋取暴利。火车票随意涨价不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。但老百姓面对这种随意涨价行为，虽有怨言却无能为力。

上述问题发生的根本原因在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。

(二)建立行政公益诉讼制度有充分的理论依据。公权利需要得到司法救济。权利离不开救济。而维权的主要途径和最终途径是司法救济。在理想的观念模型中，司法机构常常被界定为旨在以一种确保对争讼各方都公平和正当的方式使冲突解决制度化的专门组织。当行政主体的违法行为或不作为对公民的社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。

公权力应当受到制约。“历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。”某些行政权的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际的侵害，但是却可能损害社会公共利益，如果不将其纳入司法监督的体系，无法通过公民的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约“一方面使得公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效率低下，社会资源大量浪费；另一方面，也使得各种权力日益聚合成一个拥有自身利益的庞大体系，堵塞了公民参与国家事务管理和主张各种权益的途径”。所以，出于对行政权力制约的需要，应当建立起行

政公益诉讼制度。

(三)建立行政公益诉讼制度符合我国行政诉讼法的立法宗旨。我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”由此可知，我国行政诉讼法的立法宗旨有两个：一是保护私权；二是确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行为违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正。符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。

三、建立我国行政公益诉讼制度的设想

(一)原告资格的拓展。法治发达国家提起公益诉讼的主体一般包括个人、组织和检察机关三类。我国现行《行政诉讼法》第十条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督”；第二条和第四十一条规定行政诉讼的原告必须是合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织。在我国检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼无法律依据。笔者认为，借鉴法治发达国家的经验必须放宽主体的资格，赋予检察机关、社会团体和个人代表国家或民众提起公益诉讼的权利。可将我国的公益诉讼分为三类：一是机关之诉，指负有维护公益职责的机关(如人民检察院)，有权以国家名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提起公诉。二是团体之诉，指企事业单位、社会团体(包括具有法人资格和不具有法人资格的社会组织)，有权以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。三是公民之诉，指公民(包括与本案有直接利害关系和与本案无直接利害关系人)以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体的公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。

(二)限制公益诉讼的受案范围。考虑到我国司法资源有限和避免滥诉的需要，笔者认为，确立行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害或者可能受到违法行政行为侵害而引起的行政争议。但如何界定行政公益诉讼中的“公共利益”是一个值得探讨的问题。表面看来“公共利益”一词是日常生活中的常用词，不难理解。许多学者在其论著中也将行政公益诉讼直接解释为“为了维护公共利益而提起的行政诉讼”，并未对“公共利益”这一概念进行界定。然而在探讨行政公益诉讼这一论题时“公共利益”始终是个绕不过去的槛，如果不对其作出明确的界定。此后的一切理论构建包括公益诉讼的受案范围、原告资格等等都可能无的放矢。那么到底应该如何界定公共利益呢?

准确界定公共利益其实决非易事：国家的法律没有对此作出明确的规定；不同的社会发展阶段、不同阶层的人对其理解也可能不尽相同。学者们也根据自己的理解进行解释，可谓人言人殊。笔者比较认同黄学贤教授的界定方法：即将公共利益概括出四个基本要素：第一，公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。

由此，公益诉讼的受案范围的确定主要包括以下三种情况：第一，行政机关作出的侵害或可能侵害社会公共利益的违法具体行政行为；第二，行政机关不履行法定职责，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消极行政行为；第三，违反宪法、法律法规的规定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行为。

篇12

一、行政公益诉讼的概念

行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会组织，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。行政公益诉讼是公益诉讼中的一种，同时也是行政诉讼中的一种诉讼类型。[1]而受案范围在本质指的就是原告可以向法院提讼的范围，即诉权的问题。

二、确立行政公益诉讼受案范围的意义

从现实出发，确立行政公益诉讼具有重大的理论和现实意义：

首先，确立行政公益诉讼受案范围对我国行政诉讼受案范围的界定有补充作用。我国行政诉讼的受案范围仅包括对具体行政行为的审查，而不包括对抽象行政行为和行政事实行为的审查，在某些方面，会造成我国政府机关从根本上制定出的损害广大人民群众切身利益的法规，但却得不到法律的维护。

其次，行政公益诉讼受案范围的确立也能从立法层面上直白的接触到法律法条的规定，使普通百姓能够一目了然的知道什么是法律规定可以的范围。该范围的确立更有利于人民行使诉权，维护自身的合法权益。

三、行政公益诉讼受案范围的确定问题

我国行政诉讼仅对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查抽象行政行为的合理性问题，所以说对于那些侵害行政公益的具体行政行为肯定在受案范围之内。但由于行政公益诉讼的特殊性，某些立法从根本上就不符合广大人民群众的公共利益需要，对此类抽象行政行为能否进行审查值得我们深究。

（一）行政主体的具体行政行为

我国《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》中对行政诉讼的的受案范围和不可诉的行为都进行了列举。因为我国行政诉讼已经规定了对具体行政行为的审理，所以我们不多加赘述。下面是对行政公益诉讼进行的拟制规定。

学者所言，以立法形式界定行政公益诉讼受案范围时采用混合模式，即以概括式标明行政公益诉讼受案范围的基本界限，再以肯定式列举出理论研究和司法实践中常见的关涉社会公益的行政争议类型。此外，还应充分发挥否定式列举的优点，对那些不宜划入行政公益诉讼受案范围的争议事项，用否定式列举的方式予以排除。[2]笔者看来，行政公益诉讼的具体范围应该包括：环境污染案件、国土资源和国家财产流失，侵犯国家利益的案件、不正当竞争的案件等损害公共利益的具体行政行为。上述列举式的几个案件都是典型的侵犯国家利益和公共利益的行为，在通过概括式将未列举的行为加以完善。

（二）行政主体的抽象行政行为

行政诉讼对于抽象行政行为的合理性问题不加以考虑，从根本上就导致了一批明显不符合社会现实利益的案件得不到解决。当政府及其各部门颁布实施的法规、规章等以损害人民利益换取经济利益或其他利益时，其制定的合理性应就由法院进行审核，其目的是为了更好的维护法律的尊严和实行依法治国的政策，维护广大人民群众的公共利益。

虽然将抽象行政行为作为行政公益诉讼的受案范围之一违反了行政诉讼法的规定，但这是行政公益诉讼的特性所决定的，是为了防止将要或者已然的损害公共利益的行为。并且国外某些国家就规定了针对行政公益诉讼，法院审查的对象既可以是行政机关侵害公共利益的具体行政行为，也可以是行政机关制定与法律法规相违背的抽象行政行为。[3]我认为在这方面我国应该进行借鉴，对抽象行政行为进行审查拓宽了我国行政诉讼的受案范围。

因为抽象行政行为包括法律、法规、地方性法规和规章等多层次的方面，并不是所有的立法都能够审查，比如像国务院的全国性的行政法规，如果规定将其纳入审查的范围将从根本上破坏我国的行政制度。就当前的政治体制和法治现状而言，将所有的抽象行政行为纳入受案范围确有困难，可暂将行政法规交给期待中的宪法诉讼来解决，而较低层次的抽象性行政行为则可纳入行政诉讼的受案范围。[4]所以，抽象行政行为一般应限定在地方性的“红头文件”和规范性的文件，因为这些政策更针对地方事务。

（三）行政事实行为问题

在行政司法实践中，行政事实行为也是我国政府经常使用的手段，同样也会对行政公共利益产生影响。行政事实行为实质上改变了相关人的事实状态。公众对政府机关有天然的服从和信任，很容易受到政府的一些信息的影响，进而损害公共利益。因此，应对有关的行政事实行为进行考量，将其纳入公益诉讼的受案范围。

行政公益诉讼的受案范围除有法律规定的具体行政行为外，还应包括一定程度的抽象行政行为和事实行为。

四、结语

总之，因为行政诉讼正在修改之中，行政公益诉讼再一次成为讨论的热点，其受案范围的界定更有利于公民认识到我国民主化的进程，对行政机关依法、公平、公正、科学地制定相关政策法规起到警示的作用，同时，更完善了我国的立法进程。虽然在新修订的行政诉讼法草案中我们并没有看到行政公益诉讼的规定，但行政诉讼受案范围的扩大本身就对行政公益诉讼有巨大的作用。

参考文献：

[1]黄学贤、王太高.行政公益诉讼研究.中国政法大学出版社，2008（8）：42

[2]冯勇. 行政公益诉讼受案范围的界定：标准与架构，人民论坛，2013（17）：146

篇13

 

“不告不理”的审判原则，最早产生于古罗马时期。由于此原则的影响，传统民事诉讼的直接目的就是“定纷止争”，作为审判对象的争议是否存在，起诉人对争议是否有直接利害关系，也就成为当事人是否具有起诉资格的判断标准之一。由于我国正处在经济的迅速发展时期，法制配套建设相对滞后，特别是行政机关落后的行政理念和严重的行败，致使大量的国有资产流失、环境污染案件等出现了“行政上不管、司法上无法管”的怪现象。这不仅使国家利益和公共利益遭受了重大损失，更严重损害了司法威信和司法形象。而作为这一社会弊病的解决方式之一的公益诉讼，日益成为我国立法界和实务界争论的焦点。

一 、民事公益诉讼的概念和特征

公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。周楠在《罗马法原论》一书中指出“私益诉讼乃保护个人专有权利的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起”[1]。查看我国的有关民事诉讼论著，会发现关于公益诉讼的概念大多都是以检察机关为起诉主体而下的，均不能反映出民事公益诉讼的本质。笔者认为，所谓公益诉讼，是指特定的国家机关、相关的团体组织和个人根据法律的授权，对违反法律、法规并侵害国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法裁判的活动[2] 。由于这一概念较为清晰地概述了公益诉讼的主体多元性、公益性和法定性三个本质特征，因此较为可取。民事公益诉讼作为特殊的诉讼形式，与现行的民事诉讼相比具有以下几个特征：

1.主体的多元性与法定性。任何与公益案件无直接利害关系的国家机关、组织和个人，依法律授权都可以作为公益诉讼的原告，这与现行民事诉讼受案标准下所产生的原告相比，主体范围更广，从而能够最大力度地维护社会公益和社会的整体利益。

2.诉讼目的的公益性。公益诉讼，从根本上说，是因维护公共利益的力量不足而产生的。因而，维护国家利益、社会利益以及不特定多数人的利益就是其赖以产生的逻辑起点，也是其所要实现的直接目的。

3.客体的综合性和特定性。公益诉讼的案件，其范围之广、影响之大、危害之深，多是其他类型的案件难以相比的，而且更重要的是，这类案件不仅仅是单一的民事纠纷，大多数往往是多种社会关系的综合体，处理过程也较为复杂。

由于本文重点论述民事公益诉讼的主体范围，所以上述概念和特征主要是从主体范围角度来界定的。下面笔者就着重分析民事公益诉讼主体范围的相关问题。

二、公益诉讼主体的设立标准

目前，就各国的立法和司法实践来说，公益案件的参诉主体多限于检察机关。但考虑到我国国情的复杂性和检察机关的特殊性，笔者认为从更深广的层次上设置公益诉讼主体非常必要。但是，应设定哪些参诉主体，他们具体分工如何？要解决这些问题，首先就要解决诉讼主体的设立标准问题。具体而言，笔者认为主要应考虑以下几个方面：

1.主体的设立应有维护特定公益的能力。某类起诉主体的设置，须有与案件性质相符合的特定诉讼能力，进而能最为有效地维护社会公益。这一标准也是公益诉讼主体间合理分工的根本标准。

2.须有利于整体诉讼成本的降低和效率的提高。由于“立法的价值目标是个多元化的体系，每一种价值目标都不是孤立和自足的，一方面需要其他价值目标的配合与促进，另一方面与其他价值目标之间又总是存在着相互抵触和相互冲突”[3]。。因此，公益诉讼主体的设置就要从权利和权力的配置上考虑，以降低成本，促进立法价值的最大实现。

3.公益诉讼主体的设置，须能全面救济社会公益。。目前，从理论界和实务界的观点来看，大多认为检察院为公益诉讼的唯一主体。笔者认为，将检察院作为公益诉讼案件的唯一主体很不科学，原因如下：（1）在民事公益诉讼主体资格的设置上，能呈现出这样一种关系：即适诉主体“层次”越多①，当这种权益受到侵害时，其受保护的几率也就越大，社会总体诉讼成本也就越低。 （2）在现代社会由于民事利益多元化，民事公益纠纷也千差万别，仅仅由检察机关担负公益救济的任务是不可能起到全面维护社会公益这一目的的。（3）检察院的民事救济权具有很强的补充性，这种补充性主要是指在无行政权救济或行政权不能妥当救济时，检察院依法对社会公益提供有限的事后救济。

鉴于以上考虑，笔者认为，提起民事公益诉讼的主体的设定应适合我国的国情，并顺应国际的发展趋势，也就是说要放宽提起民事诉讼的主体资格。首先，在公益诉讼中赋予检察机关提起诉讼的权利，检察机关作为国家的法律监督机关本来就是国家、社会和公民利益的忠实捍卫者；其次，应允许公民、法人或者其他组织以维护公益为目的，提起民事公益诉讼，因为他们往往是与案件离得最近或有潜在的利害关系的群体，赋予他们提起民事公益诉讼的主体资格往往可以使损害被限制在最低的范围之内。

三、民事公益诉讼主体范围的立法完善

（一）检察院提起公益诉讼的立法完善

就我国目前民事公益诉讼的研究来看，反对检察院提起民事公诉案件的理由主要有以下几点：1.从法律上看，检察院提起民事公诉仍无法律依据，是一个不适格的主体。2.从检察院的性质来看，检察院是个法律监督机关，如让其参与提起民事公益诉讼，将会形成自己监督自己的悖论。。 3.检察院提起民事公益诉讼，会影响法院独立行使民事审判权。[4] 4.检察院败诉后实体后果如何承担，应由谁承担。

笔者认为，就1、2点来看，笔者认为，应从立法上对检察院民事公诉权予以规定，而对其自身起诉案件的民事监督权予以缩减。具体而言，主要包括以下几个方面：1.明确规定检察院对民事公益案件享有起诉权，并具体规定其起诉条件、范围和程序；2.取消检察院对其自身提起民事公益案件的抗诉权， 3.明确规定检察机关参与民事诉讼与当事人享有同等的诉讼权利，承担同等的诉讼义务，禁止检察院享有特权。4.明确规定检察院败诉后实体后果的分担规则：（1）对检察院起诉的民事公益案件，如案件是因享有行政管理权的行政机关的违法作为或不作为引起的，败诉的实体后果由该行政机关承担。（2）对于检察院在民事公益诉讼中故意违法或重大过失行为所导致的败诉实体后果，由检察院自行承担。（3）对其他由检察机关起诉的民事公益案件的败诉实体后果，由国家设立的专门公益基金会承担。

（二）社会团体提起公益诉讼的立法完善

由于社会团体本身的性质和地位与检察机关有较大的不同，因此，从现今立法上看，所需完善的多是一些程序性问题。笔者认为，主要包括以下几个方面：

第一，社会团体依法律规定享有民事公诉资格，享有相应的权利、承担相应的义务，禁止社会团体享有特权。

第二，多个社会团体都有起诉权时，一般应以与案件有最密切联系的社会团体为确定标准，如再发生诉权争议，由先被法院立案的社会团体享有参诉权利。

第三，社会团体对职责范围内的案件提起民事公益诉讼应当发出公告或通知，请利害关系人发表意见，意见不一致的，实行少数服从多数的表决机制，存在争议的利害关系人可另行起诉。

第四，社会团体提起民事公诉的败诉后果由利害关系人承担，如社会团体在诉讼中有故意违法行为或重大过失行为致使败诉的，败诉后果由社会团体承担，社会团体对其直接责任人享有追偿权。

（三） 公民提起公益诉讼的立法完善

在我国，探求民事公益诉讼的论著大多都将个人排除在民事公诉主体之外，其主要理由是：“1.公民与公益案件不存在争议；2.不存在权利被侵害的事实；3.不存在法律上的利害关系；4.不存在诉的利益；5.举证责任的分配缺乏明确规定；6.法官调查权的限制也制约了公民作为公益诉讼主体的可能”[5]。

笔者认为，从我国现状来看由公民提起民事公益诉讼具有必要性。这是因为：其一，在我国的历史传统中，社会一直是处在礼与法共同调整的状态。因此，人们历来并不缺乏为弱者伸张正义的优良传统；其二，对自然人行为能力缺失案件提起公诉，公民具有就近先知优势和取证容易优势，更有利于对弱者利益予以救济；最后，愿意提起公诉的公民的善举应该得到法律的肯定，而非为其行使设置障碍。

鉴于以上分析，笔者浅谈几点公民提起民事公益诉讼的立法建议：

第一，从立法上赋予公民提起“自然人行为能力缺失”案件的公诉权 ；第二，公民提起“自然人行为能力缺失”案件，应到检察机关备案，检察机关认为有必要支持起诉的，可以派员支持起诉；第三，公民提起“自然人行为能力缺失”的公益案件，应经利害关系人许可，非经利害关系人同意，不能撤诉和处分利害关系人的实体权利；第四，公民提起民事公益案件，应免交诉讼费用，其败诉的实体后果由利害关系人承担；第五，公民提起民事公益之诉胜诉的，法院可以判决被告承担相关费用，并给于公益起诉人以适当的奖励。

以上几点粗浅认识尚不足以解决公益诉讼主体范围制度的所有问题，笔者只是希望这种“三元公益诉讼主体制度”的设想，能起到抛砖引玉之功效，为中国法制的完善尽一点微薄之力。

注释：

① 这里的“层次”可以理解为行政机关、社会组织、个人等纵向层次，也可以理解为社会阶层。但是，在公益诉讼中，常常是将两者混合起来适用的。

参考文献：

[1] 周楠.罗马法原论.北京：商务印书馆，1994：886.

[2] 陈光中.诉讼法理论与实践. 北京：中国政法大学出版社，2004：108,103.

[3] 汪全胜.立法效益研究——以当代中国立法为视角. 北京：中国法制出版社，2003：52.