社区治理中的主体定位范文

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篇1

近年来，我国的城市社区建设已初具规模。城市社区建设这一概念是在我国体制转轨的大背景下被提出来的，“努力促进新的社会结构和管理体制的形成，配合人们在思想文化、价值观念、生活方式等方面的进步，重塑‘以人为本’的现代社会”。[1](p2)在新形势下，对社区的管理不能沿袭以往的方法，由此产生了社区治理这一理念。社区治理强调的是治理主体多元化，这就把社区业主推到一个前所未有的重要位置。

一、社区治理主体多元化是发展趋势

“治理”这一提法有其独立的丰富内涵：“作为社会——控制论系统的治理，政策结果不是中央政府行为的产物，中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应，后面这些制度间相互间也要发生互动。中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化，我们生活在‘没有中心的社会’，即以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会——政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业。社会——控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的权威，替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会——政治——行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿行动部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会——政治管理方式的结果。[2](p92-94)近年来席卷全球的新公共管理改革浪潮对政府职能提出了新的要求，政府的公共管理职能要求管理主体的多元化，不再是单一的政府管理。“公共管理不完全等于‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理（governmentadministrationorgovernmentmanagement）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（governance），即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系”。[3](p12)治理理论与新公共管理理念相结合，形成了公共治理理论。公共治理的主要特征有：“1.政府理念从统治到治理的转变；2.公共治理主体从一元到多元的转变；3.公共治理的研究对象有了巨大的扩展；4.公共治理机制和手段的巨大变革。”[4](p91-92)社区治理的理念来源于公共治理理念，以往是政府作为单一的社区管理主体，而现在由于政府理念的转变，使得治理主体呈多元化发展趋势，使除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势，相互合作，共同为社区建设出力。如果这一套治理体系能够良好运作，必然能够达到事半功倍的效果。但在实际操作中，由于这一新治理模式起步晚，在实际操作中还要一边摸索一边前进，存在的问题主要表现在各治理主体之间职责界限模糊，甚至对自身的角色定位认识不清。在这里要重点讨论的，是社区业主在社区治理中的角色定位问题。

二、社区业主的角色定位

（一）社区业主与以往的社区居民的比较。

我们现在所说的社区业主，主要是指在社会主义市场经济条件下，住房商品化之后购买房屋全部产权的购房者。旧城改造是城市建设整体规划的重要部分，拆除旧房屋建造新房屋则是旧城改造的主要内容。新建的住房大都是商品住宅小区，城市里的社区基本上就是以这些商品住宅小区为主。小区业主与以往的社区居民相比，不同点主要表现在：

1.以往的社区居民所居住的房屋大都是单位福利分房性质，居住在一起的居民一般是在同一单位工作，彼此非常熟悉；现在的小区是商品化住房，业主购房都是个体行为，业主之间互相不认识。

2.以往由街道办事处、居委会等机构对社区进行管理，而现在这些机构已经淡化，应运而生的业主委员会担负起了管理社区业主的责任。

3.以往社区的公共服务由单位统一提供，现在住宅小区的公共服务由物业公司提供，物业公司根据其工作内容和性质向业主收取物业管理费。

可见，从传统社区向住宅小区的转变，不仅是人们的居住条件、居住环境发生了变化，更是我国城市基层社会管理方式的转变。以前实行的以“单位制”为主的管理模式随着经济转轨和社会转型逐渐退出了历史舞台，新的社区形式作为新的城市基层社会管理模式，是符合经济与社会发展要求的。

（二）存在的问题。

社区治理主体的多元化发展趋势，对社区业主提出了要求。社区业主作为跟社区部门、物业公司具有平等地位的治理主体，理应很好地发挥自己在社区中的作用。但在实际生活中，社区业主与物业公司及其他社区治理主体的矛盾很大，此类新闻也是屡见不鲜。

从上面总结的社区业主与以往社区居民的不同点中可以看出，现在的社区业主之间没有工作上的联系，加之当今社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是很忙，人情淡漠，对于自己所居住的社区的其他成员更是不会主动去结识交往，这就造成了社区业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会的建立是社区自治发展的标志，但由于起步较晚，发展时间短，很多方面还不成熟，而且业主委员会是民间性组织，号召力似乎不强，许多业主对于委员会的职能性质都不了解，支持委员会的工作就更无从谈起了。物业公司为社区提供公共服务，也是社区治理主体之一。目前社区里的矛盾问题，最集中的就是业主与物业公司之间的矛盾，往往是业主认为物业公司在收取了较高的物业管理费之后并没有提供相应的服务，于是拒绝缴纳以后的物业管理费；物业公司则认为他们收取的管理费都不足以维持公司的正常运转了，这样一来，后果一般是物业公司不再为社区提供公共服务，社区环境变得越来越恶劣，业主深受其害。

（三）社区业主的角色定位。

矛盾问题已经不容忽视了，那么业主在社区治理中究竟扮演着一个什么样的角色呢？既然前面已经提出社区治理主体多元化的发展趋势，毫无疑问，业主是社区治理主体之一，与物业公司及其他社区部门有着平等的地位。但在实际操作中不能发挥出业主应有的作用，这促使我们对社区业主的角色定位进行反思。

社区治理主体多元化是社区治理理论的组成部分，将理论运用到实践中，必然要经历一段磨合期，在此期间可能会产生很多以往没有遇到过的新问题。“综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个阶段：1.行政型社区——政府主导型的治理模式。2.合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。3.自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程”。[5](p136-137)在这个发展演变的过程中，社区业主对自身的主体地位缺乏足够的认识，很大程度上是受到传统管理模式的影响。在以往的社区管理模式中，社区居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人们在思想上已经形成了对管理者的依赖。现在的社区没有了所谓的上级管理者，更多的是靠自己进行管理。而靠自己进行管理，又没有明确的管理方法和标准，于是更多的人选择不管理，对公共事务不闻不问，至于私人的事情，自己管自己的，别人也无权过问。这样一来就导致了社区业主对社区事务的普遍不关心，即使出现了会影响到自身利益的问题，只要他人也遇到同样的问题，就不会主动去寻求解决方法，从众心理在这里起到了很大作用。还有就是单位制解体，尽管凸显了人们的自主性和个性，但也会造成人与人之间联系的不紧密，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心也就不足为奇了。业主委员会无法发挥更大的作用，很大程度上是得不到业主们的理解和支持，当然其根源还是前面提到的社区业主之间缺乏内聚力。同时，其他社区治理主体的职责界限模糊，对自己应负的责任认识不清，责任意识不强，也是导致很多问题无法妥善解决的原因。

问题的产生也许是在磨合期间无法避免的，如何解决这些问题就成为了过渡的关键。既然现在社区业主不能很好地发挥其作为社区治理主体的作用，那就应该在实践中将其定位在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置。在实践的过程中努力将业主群体往治理主体的方向引导，并让其认识到社区事务与自身利益有着密切关联性。

三、努力引导社区业主发挥其治理水平

将社区业主放在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置，这就需要我们在实际操作中采取相应的措施，将业主向治理主体引导。

（一）强化业主委员会在社区中的作用。

我国传统的管理模式是由上级机构管理社区居民，而且人们的思想方式受其影响很深。既然这样，完全可以顺应这一思维方式，提高业主委员会的地位，强化其作用。业主委员会虽然是民间性组织，也不是对社区的业主进行上对下的管理，但它是代表业主利益的组织，所做的工作都是在维护业主的合法权益。从这一点出发，我们可以强调业主委员会的组织功能，委员会是通过民主程序推选出来的业主代表组成的，跟大家是同样平等的身份，这就不会出现以前管理模式中管理者与被管理者之间的隔阂。业主们有什么困难，遇到了什么问题，都可以向委员会反映，委员会帮助业主解决问题。在这一点上，业主委员会可以填补在没有了传统管理者之后人们心理上的缺失，业主们通过委员会解决了困难与问题，自然会感激业主委员会，在心理上对其产生认同后，要拥护委员会就是顺理成章的了。所以，业主委员会必须强化自身在社区治理中的作用，当业主们还对自己的治理主体地位认识不清时，业主委员会就应该站出来，代表广大业主发挥治理主体的作用。

要做到这一点，首先社区中要选出大家都信赖的、人际关系较好的、热心为大家服务的业主代表来组成业主委员会，组成之后要建立一套业主委员会运作的规章制度，切忌三分钟热情，要切实把每项工作都落到实处，并一直坚持下去。其次要加强业主委员会与广大业主的联系，获得业主的支持。这一点在实际操作上有很大困难，由于前面已经说过的一些原因，很多人都对所居住社区的公共事务漠不关心。还是必须依靠业主委员会自身勤做工作，不能只是在产生问题和发生矛盾时，委员会才能证明其是存在的，必须在日常生活中时时处处体现出业主委员会的存在。

（二）加强社区业主间的内聚力。

社区业主的内聚力不强，是业主不团结，对社区公共事务不关心的根源。如果在这方面有所强化，许多问题解决起来会更容易。由于工作、生活上的差异，社区业主也许很难在同一时间聚集到一起，这也给他们的沟通造成了一定困难。加强业主之间的联系，可以先从老人和孩子着手。退休在家，平时无事可做的老人们完全可以加强联系和沟通，业主委员会可以组织老人们参加一些有益身体健康的活动，加深对其他人的了解和熟悉，老人之间互相来往多了，会影响整个家庭与其他家庭的来往，慢慢地就可以把业主们联系起来。孩子们也是，平时经常在一起玩，家庭之间的联系自然就会越来越紧密。社区业主之间的联系紧密了，内聚力自然就会加强。业主们对社区公共事务就不会再抱着漠不关心的态度，而是真正感觉到自己是这个社区的一分子，社区的大小事务都与自己息息相关，也乐意参与到社区的管理中来，负起自己那份责任，这样，社区业主达到社区治理主体的水平就指日可待了。要加强社区业主的内聚力，要做的还有很多，而且这肯定是一个需要花费较长时间的过程，不能操之过急。

（二）业主应加强与物业公司的互动。

物业公司为社区提供公共服务，是当前的主流。尽管物业公司是企业，但由于其主要业务是为社区提供公共服务，如垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等，收取的物业管理费也在业主可以接受的范围内，所以物业公司是为社区业主提供公共服务的机构，是社区治理主体之一。当前普遍存在的业主与物业公司的矛盾，很大部分还是由于物业公司自身不完善，提供的实际服务与承诺时的标准不相符，收取费用与提供的服务不相符等。由于物业管理的质量与业主日常生活密切相关，特别是经济上的联系，使得业主与公司之间的问题十分复杂且敏感，一旦出了问题，双方都不愿意承担责任，致使本来也许并不严重的问题越来越严重，原本可以协商解决的矛盾也变得不可能解决了。当前我国的物业公司发展较快，但良莠不齐的现象也很突出。社区要找到一家负责任讲信用的物业公司并不容易。撇开客观因素，业主自己应该做到的，是重视最初与物业公司签订的合同，严格按照合同拟订的标准执行，如果物业公司日后提供的服务没有达到合同上规定的标准，业主应坚决捍卫自己的合法权益，在物业公司提供服务的过程中，业主应时常监督物业公司的运作，及时沟通，出了问题立刻解决，尽量不要拖延，以保证问题能尽早得到解决。业主与物业公司的互动加强了，一些潜在的发生矛盾的可能性就能够被消除，双方都深入了解对方，就可以更好地合作。物业公司与业主都是社区治理的主体，所以就应该相互尊重，相互监督，做好自己应该做的，出现矛盾问题尽快通过协商解决。当然，企业性质的物业公司是以盈利为目的，在经济利益与提供的服务之间找到平衡点也非易事，所以业主们在监督物业公司工作上必须付出更多，而一个有威信和号召力的业主委员会就可以替业主们担负起监督物业公司工作的责任，这也证明了社区里建立一个有威信有号召力、负责任，能真正代表业主的业主委员会的重要性。

（四）政府为社区建设提供外部支持。

政府是传统的社区管理主体，在当今治理主体多元化发展的趋势下，政府的作用仍然很大，特别是在我国。政府应该为社区建设提供一些外部支持，“社区的人力、物力、财力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，特别是要解决区内居民的就业问题。为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类组织统一调动起来，使之为整个社区的利益和目标而共同努力，需要政府担当起协调者的角色，理顺城市社区各行各业之间的关系”。[6](p135)社区其他治理主体都是通过政府授权才可能成为治理主体的，所以政府在社区工作上起到的总领性作用是无可取代的。政府为社区建设提供外部支持，相当于减轻了业主的负担，使得他们能够更好地看清自己的定位，明确自己的责任。政府还应在政策和法律制定上为社区建设提供良好的大环境。对物业公司的监督管理应该有法可依，一些社区部门目前还没有法律地位，这在很大程度上限制了这些部门的发展，政府应该根据实际情况，制定出有利于社区健康发展的政策和法律，这同样也有助于社区业主认清自己的角色定位。

综上所述，社区业主作为社区治理主体之一，在当前还不能很好地发挥作为治理主体的作用。因此，应该在实践中逐步采取措施，引导社区业主认清自己的角色定位，明确自己担负的责任，强化其责任意识，使其主动参与到社区治理中来，促进社区建设快速稳定的发展。

参考文献:

[1]严浩.我国城市社区发展政策研究[M].北京:中国计划出版社,2002.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[3]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

篇2

一、引言

社区治理中的政府职能，即政府在社区发展与建设中所具有的职责和功能，即回答政府应该“做什么”和“怎样做”的问题。我国社区建设和社区治理研究起步于20世纪80年代末，在改革开放政治体制改革和转变政府职能、建设服务型政府背景下得到进一步开展。1党的十以来，我国对政府职能转变进程进行了深刻全面的战略部署，重视社区治理中政府职能转变的全局性、整体性和递进性。在此背景下，我国城市社区治理中政府职能再定位也成为实现国家治理体系和治理能力现代化的关键问题。

二、城市社区治理中政府职能范围和内容

就目前我国城市社区治理发展现状而言，我国城市各级政府是社区治理中的核心主体，承担社区治理中首要任务和工作。其职能范围与内容主要包括宏观调控与总体规划、提供公共服务、法律保障与监督。宏观调控与规划主要是政府通过下发文件对社区发展进行规划引导、宏观调控和政策导向，是政府在社区治理中最重要的职能。通过对社区经济、文化、教育、福利等领域发展状况的总体把握，当地政府确立社区的长期与短期发展目标，制定并推动符合社区实际的发展计划，引导社区发展方向。

政府在社区中提供公共服务，进行公共管理是现阶段政府所发挥的主要职能。服务型政府不同于管制型政府的根本区别在于前者以服务社会、服务人民为宗旨，后者以控制社会、控制人民为己任。2近年来，对政府职能从“掌舵”到“划桨”再到“服务”的转变呼声愈演愈烈，服务型政府的构建也成为社区治理中需要达成的目标之一。政府应着重于满足社区的物质需求和精神需求，不断改善社区的硬件设施和软件条件，加大对社区建设的资金投入，鼓励支持社区中的非政府组织的建立和发展，以此更好地为社区提供公共服务。

通过法律保障和监督社区发展，是政府在我国城市社区治理中的重要职能。强调建设“服务型政府”、转变政府职能，并不是指政府只提供公共服务而完全放弃政府的统治管理职能，“转变”并不等同于“替代”。3因为“任何一个管制型的政府都要为公众提供必要的公共服务，而我们所说的服务型政府同样也需要一定的管制功能。”4政府通过立法对社区治理进行监督和保障是必要的，如在社区福利建设方面，《中华人老年人权益保障法》中的具体条款明确了社区养老的地位与作用，确立了社区养老的法律地位，保障社区养老工作的顺利开展。政府也可以通过法规建设扶持非政府组织的发展，创造公民进行社区治理的条件，建立参与社区治理的多元渠道。此外，政府在法律保障前提下对社区治理中各组织及个人进行监督，包括掌控社区政策文件的执行情况、监督社区自治组织和非政府组织的资金使用情况、活动运作情况等，努力实现社区治理法制化和规范化。

三、优化社区治理模式过程中政府职能发挥的若干问题

社区治理是社区内多元主体，即政府、社区自治组织、非政府组织、社区居民共同参与到社区事务中的合作互动过程。从我国社区发展现状来看，各地出现的新型社区预示了社区“管理”向社区“治理”转变的良好态势。但是，在我国不断优化社区治理模式的过程中，政府职能发挥依旧存在许多矛盾与问题。第一，政府职能的“越位”与“缺位”现象。在政府职能转变的过程中，对社区治理中政府职能范围的界定不够清晰明确，而政府与其他治理主体的关系也没能彻底理清，这就导致了“越位”和“缺位”状况。一方面过度承担了社区组织本应承担的职能，对社区内的调解纠纷、治安管理、文体发展、组织公益等具体事务插手过多，导致社区独立自主活动的束手束脚，加大治理成本。另一方面，对社区治理的宏观调控力度不足，不能够更为有效地进行社区发展规划。

第二，社区自治组织行政化程度高。社区自治组织即居民委员会本应是社区居民进行自我管理和自我服务的基层群众自治组织，但是由于我国长期的计划经济体制和“单位制”制度影响，居民委员会也呈现出较高的行政倾向。居委会的人事编制基本由政府掌控，虽然法律规定社区居民委员会的主任、副主任及委员是由民选产生，但是街道办事处掌握社区组织的人事任免权，难以充分表达民意。政府对社区自治组织进行资金拨款也是社区行政化的重要原因之一，根据《中华人民共和国城市居委会组织法》第十七条，社区自治组织的运转经费由政府规定和拨付，这种对政府经费的依赖必然会直接导致政府与社区之间领导与被领导的行政隶属关系。同时，政府还是社区自治组织工作的审核和评估者，这些因素都导致了社区严重缺乏自主独立性。

第三，政府促进社区内非政府组织和居民参与治理的力度不足。一方面，政府对社区非政府组织的扶持力度不够，保障其合法权益和进行职责划分的法规制度还不够完善，还未明晰确定其法律地位，会导致其社区治理的主体地位弱化。另一方面，政府促进居民参与社区治理的各项措施不够到位。不仅是在对公民参与社区治理意识的培育工作欠缺，公民参与社区治理的渠道也不够畅通，而且在社区内积极引导公民参与公共事务的宣传工作也浮于表面，这样直接导致社区公民参与社区治理的积极性不足。

四、对社区治理中政府职能科学定位的启示

科学定位我国城市社区治理中的政府职能，可以在符合国情和具体状况的基础上，借鉴国外社区治理的丰富经验，将政府角色定位为指导和规划者，在社区内部采取居民民主管理的方法，加大社区自治程度。明确街道办事处与社区居委会之间的权责关系，鼓励社区居委会独立完成社区内公共事务，在必要状况下才由街道办事处提供协助，充分重视社区组织和社区居民的治理主体地位，建立政府、社区自治组织、非政府组织和社区居民等主体合作互动的社区治理模式。另一方面，进一步在政策、法制、财政上扶持社区非政府组织，填补政府在社区治理中的职能空白。建构社区居民参与社区治理的动力机制、反馈机制和监督机制，鼓励居民积极参与到社区自治组织和非政府组织中，加强居民对社区的认同感、归属感，提高社区居民参与社区事务的积极性。同时，政府也要接受社区民主监督，在进行有关社区利益的工作中，如确立社区近期发展方向和进行社区土地规划时，要进行民主评议和事务公开，不断吸纳社区居民的合理性建议，建立和完善社区治理监督法律法规体系，进一步为社区发展创造良好健康的环境。（作者单位：黑龙江大学）

注：本文系黑龙江大学研究生创新科研项目（项目编号YJSCX2015-072HLJU）资金资助的成果之一。

参考文献：

[1]朱光磊.中国政府职能转变问题研究论纲[J].中国高校社会科学，2013年第1期，第146页

篇3

社区主体法律地位不明。社区各个组织之间不仅缺乏有效的配合和联系，而且各个组织没有明确的法律定位。社区自治组织在社区管理中的的核心地位并不突出。《居委会组织法》中的居委会的自治地位也只是笼统的规定，少有涉及居委会的性质、职责、任务、产生程序、运行机制等配套规定，这样一来，居委会只是服从上级的行政命令，自治权无从体现。除居委会外，社区业主委员会（业主大会）的法律地位也不确定，与社区居委会的关系也缺乏明文规定。自治主体在实践运行中依然被作为政府的执行者，重塑自治组织并没有得到法律的有效支持。

社区自治机构不完善。第一，社区自治组织主要有居委会和业主大会，居委会主要负责社区事务的监督，而业主大会作为社区民意机构主要以会议形式决定社区重大事务的决定，但实践中这些机构设置的随意性比较大，功能错乱，直接影响到治理结构的稳定。第二，行政主体参与形式不明。由于行政体制改革相对滞后，街道办事处定位不清晰，政府服务职能与方式尚不能适应社区治理结构。第三，社区党建组织缺乏法律化和制度化。执政党的地位在社区重大事务决定上体现不出来。

社区自治缺少物力、财力的支撑。我国居委会一级没有财政收入，日常工作经费全部由国家财政支出，依赖街道拨付。财政不独立导致事权不独立。居委会人员年龄偏高，文化水平偏低，不能适应新的时展的要求。

立法及法治理念滞后。社区中的“居民”有别于户籍概念下的居民和居地概念下的居民，其公共领域如何形成，需要法律和理念上进一步明确。办理区域内公共事务和公益事业，调节纠纷，维护治安，协助政府及其派驻机构做好公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作，在传统理念和体制下难以兼顾。而且，社区服务处于社会管理一线基层，机构不健全、机制不完善、责任不明确、工作条件差、待遇无保证、措施不得力等问题，严重影响社区法治进程。

社区治理的改革与完善

（1）服务型政府的转变。政府向服务性政府的转变主要是在公共服务职能上，政府的公共服务职能必须随着全社会的发展变化而变化。政府只是单纯的作为掌舵人，注重大方向的把握而不是事无巨细的参与社区的具体行政事物。政府服务职能的实现，并不要求政府充当生产者和提供者的角色，政府完全可以购买服务而不是亲自提供，也不能包办一切福利。政府提供的服务只在社区福利与秩序方面，包括社区基础设施建设，医疗和教育服务。政府行政职能的转变，是政府内部自身职能的改革与完善，改革的程度也取决于政府的自身，这就需要通过立法，在制度上进一步明确各级政府服务职能、程序、编制及责任。对地方政府的制度创新，符合上位法和政策的提升为地方法规。街道办事处作为基层政府的派出机关，一方面连接着政府，是政府权力的末梢，另一方面联系着基层社会，是一个在基层社会中起关键作用的社会主体，所以要理顺行政关系，建立健全工作机制，明确政府监督、指导、统筹、协调、考核街道办事处工作，以及街道办事处与有关政府职能部门及其派出机关的协作、配合的工作机制。②社区行政事务经费统一由政府财政统一拨划。明确社区居委会和公共组织专职提供社区公共服务、居民事务管理方面的职能，做好居民教育、医疗救济和维持秩序工作。进一步明确社区居委会和社区自治组织的关系，通过立法让二者有权、有责、有分工，避免事权交叉。

篇4

1、居委会面临新的困境

目前，深圳市基本形成了“居站合一”（即居委会和社区工作站实行“一套人马，两块牌子”）和“居站分设”（即居委会和工作站完全分开）等两种社区治理模式。理论上，社区工作站的设立似乎可从制度设计上解决居委会的行政化问题，缓和日趋紧张的居委会与业主委员会的矛盾。但实践中，新的社区治理模式中的居委会又面临了新的问题。

第一，“居站合一”模式的尴尬。理论上，设立社区工作站后，居委会不再承担政府职能，可以真正通过选举产生，专心开展社区自治。然而，实践中深圳市的几乎所有居委会组成人员完全都由社区工作站工作人员兼任，他们在时间和精力上更多的是放在完成上级任务上，社区自治功能仍难以发挥。“居站合一”模式所反映的政府天然代表全体居民利益的思路，无疑又回到了计划经济下传统意识形态的宣传公共权力系统天然代表全体人民的老路子，否则“居站合一”模式就会产生自我矛盾。因此，从制度设计上来看，这样的制度安排很难说是成功的。

第二，“居站分设”模式的尴尬。目前，深圳市只有盐田区完全实行“居站分设”，这种模式在实践中也不尽如人意。首先，社区工作站和居委会彻底分开以后，二者的角色定位存在问题。社区工作站不但承接了政府下达到社区的各项工作，而且承担了部分本应属于居委会职责范围内的工作；而居委会虽然不再承担行政工作却又暂未能担当起“群众性自治组织”的角色；其次，部分居委会在社区自治的制度模式下开展社区服务，难以实现自负盈亏。随之而来的问题是：居委会资金来源存在困难时，工作如何实现良性运作？再次，由于居委会主任及委员们缺乏工作的热情、动力和民主的习惯，居委会难以真正运作起来。部分原居委会成员在居委会脱离政府“管制”之后，表现出明显的不适应，甚至有某种失落和无所适从感。

第三，面临被边缘化的可能。在“居站分设”的情况下，居委会不再承担行政性工作，与业主委员会一样应该同属于群众性自治组织。但现实情况是，居委会联系群众的功能似乎被抽空了，居委会存在被“边缘化”的可能，一些住宅小区业主委员会的影响力大于居委会就是最好的说明。有学者指出，业主委员会在维护居民利益、推动社区自治方面发挥了重要作用，对僵化的街道——居委会体制形成了很大冲击，如果居委会还不实现自治功能的回归，就有可能被业主委员会“挤垮”。

2、业主委员会对社区治理的影响

随着住房的商品化和市场化、物业管理的兴起、公民权利意识的觉醒以及居委会自治能力的缺失，拥有住宅私有产权的业主成为了现代社区的真正主体，业主的社区自治要求日渐增强，并呼吁成立业主委员会甚至业主联合会。在这样的背景下，组织化、专业化的维权组织的成立就成了业主的必然选择。

尽管业主委员会还是一个非常年轻的组织，且其自身运作还有很多不规范的地方，但它作为一个新型的社区组织，在社区内的地位、作用及扮演的角色对社区居民、居委会乃至整个社区治理结构的变革都将产生深远的影响。业主委员会的产生与发展不仅改变了原有的城市社区治理结构，而且还推动了社区治理体制改革的进程、为发展基层民主提供了新思路、增加了社区组织关系的复杂性。

二、居委会与业主委员会关系的现状及症结所在

1、二者关系的现状

面对业主委员会的兴起，有人开始怀疑居委会存在的必要性，要求改革原有社区体制的呼声不断，居委会与业主委员会之间的潜在冲突也随时间的推移日渐显现。由于居委会角色错位，难以适应新形势的需要，居民开始绕开居委会寻求新的利益表达渠道。

业主委员会代表全体业主的利益，但其法律地位的不明确直接影响了业主委员会的运作与业主维权的开展。业主委员会还经常受到房管部门的行政干预，这些部门本该行使对业主委员会的辅助工作，但由于业主委员会法律地位不清，这种行政辅助行为就往往演变成一种行政确认行为；反过来政府的行政干预又更加模糊了业主委员会的法律地位。因此，当物业公司和开发商欺骗和损害业主利益时，业主委员会很难以合法组织的身份去捍卫业主利益，其共同利益表达和权利维护的功能受到限制，从而不得不时求助于居委会。业主委员会一方面依赖居委会，另一方面又不断挑战居委会，而居委会角色的错位使其不可能避免地卷入小区内部业主委员会与物业管理公司以及房地产开发商之间的利益纷争，其“裁判员”身份受到业主质疑，甚至最后成了业主攻击的对象。

随着社区工作站的成立，由于社区工作站承接了社区居委会原有的社区资源，作为“准政府组织”的居委会与业主委员会的摩擦开始部分地转为社区工作站（居委会）与业主委员会之间的矛盾，其矛盾的中心集中体现在业主委员会的成立、社区资源、社区治理权、在社区治理中的地位等方面。由于目前居委会并没有成为真正意义上的自治组织，其作为社区自治组织与业主委员会的矛盾还没有完全凸现。现实中，居委会与业主委员会的矛盾仍表现为行政权与自治权的矛盾。由于《指导规则》明确规定居委会领导业主委员会，使得二者之间已经存在的矛盾更为尖锐。

2、现阶段的主要矛盾

现阶段居委会与业主委员会的矛盾可归纳为几个方面：

（1）围绕业主委员会的成立而产生的矛盾

深圳市多数业主委员会从成立开始，就难以得到居委会的支持。一方面法律上，《指导规则》出台后，业主委员会的成立必须得到居委会的支持，否则难以召开首次业主大会，更不用说备案成立业主委员会了。另一方面现实中，目前居委会仍或多或少的以“政府”的身份参与社区治理，为了减少业主委员会成立以后所带来的“麻烦”，居委会往往不支持小区成立业主委员会，甚至以各种借口延缓或阻止其成立业主委员会。

（2）围绕社区资源而产生的矛盾

社区资源包括许多方面，如居民支持、办公用房、活动场所、政府的社区政策等等，其中尤其重要的是居民支持。首先，居民支持某种程度上决定了居委会和业主委员会发展的前途命运，离开了社区居民的支持，任一社区组织都难以在社区继续生存。由于居委会长期以来“行政化”的色彩过于浓厚，居民对它的认同非常脆弱。当代表着居民根本经济利益——房产——的业主委员会出现时，居委会与居民之间那种脆弱的关系遭到了严重威胁，这使得居委会对业主委员会有一种本能的敌视。其次，在深圳，随着社会分化越来越细，社区成为独立的发展实体，社区的可用资源与办公用房、活动场所等越来越紧张，生存在社区内的各种组织必然为争夺社区资源而展开激烈的竞争，这种竞争也导致了居委会与业主委员会矛盾的深化。再次，当前政府的社区治理体制明显对一贯具有“行政化”色彩的居委会有利，其他社区组织则难以获得同样的待遇，尤其是业主委员会。当政府的社区政策的天平明显向居委会倾斜时，业主委员会的不满情绪进一步被激化，业主委员会与居委会的矛盾也由此加深。

（3）围绕社区治理权而产生的矛盾

如果社区内同时存在居委会、业主委员会等部分功能重叠的组织实体，它们之间必然存在功能上的矛盾与冲突，并且必将随着住房制度改革的深化日趋激烈。例如，以业主为中心的物业管理模式和以居委会为中心的行政管理模式之间的矛盾；以财产关系、利益关系等为纽带的居民自治组织——业主委员会和传统的街道、居委会行政管理组织之间的矛盾。

尽管国务院2003年制定的《物业管理条例》允许业主大会制定、修改物业管理区域内公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度，并由业主委员会选任物业管理公司具体执行。但按照《居委会组织法》，居委会负责协助政府或其派出机关维护社会治安和与居民利益有关的公共卫生。这种法律上对社区治理权的不合理安排，造成实际操作中的混乱。

（4）围绕着在社区治理中的地位而产生的矛盾

在社区治理体制改革过程中，居委会与业主委员会围绕社区治理地位问题也产生了矛盾。从居委会的角度来说，理所当然地把社区治理归为自己的份内事，认为自己是社区治理的主体，理应在社区治理中占据主导地位，业主委员会应听命于居委会或直接成为居委会的附属机构。而业主委员会则认为居委会代表政府对社区行政事务进行管理，社区依靠居委会达不到有效的自治，自己才是居民的真正代表，而不是居委会的附属机构。居委会要求把业主委员会纳入其管理框架内，而业主委员会则要求有独立活动的保证，围绕着双方在社区治理中的地位问题，二者展开了激烈的较量。

而《指导规则》和《深圳经济特区物业管理条例》对业主委员会的法律地位和权益没有作出明确的规定，相反加紧了对业主大会和业主委员会的控制，如三级管理即市（区）主管部门、街道办、社区工作站或居委会共同管理的模式，并将业主大会和业主委员会纳入街道办、社区工作站或居委会的领导之下。虽然业主要求成立业主委员会进行维权的冲动不断高涨，但由于现行的相关法律法规以及政策的约束，业主委员会存在“成立难、维权难”的问题。这是行政权力扩张与民间自治权试图寻求发展之间的冲突。如何合理定位二者关系成了社区治理体制改革中亟待解决的问题。

三、居委会与业主委员会关系的合理趋向

治理理论为解决上述问题、重构居委会与业主委员会的关系供了一个新的视野。治理理论强调治理主体的多元性，其主体既包括政府，也包括第三部门（ThirdSector）或非政府组织（NGO）、企业及社会自愿者，是多个主体针对社会公共事务而开展的分工合作协商的共治过程。

1、创建合作互动型关系

当前学者和政策研究者对居委会与业主委员会的定位问题的几种主要观点，包括用业主委员会取代居委会、将业主委员会纳入居民委员会之中、将居委会与业主委员会合二为一、居委会与业主委员会二者间形成竞争关系、居委会暂时代行业主委员会的职能等等。但笔者以为：虽然居委会与业主委员会有部分功能的重合，如公共卫生和社区安全管理方面，但二者在权利来源、管理边界、职责功能、代表主体等方面都有明显差异。二者在功能方面是互补的，所以二者并不可以相互替代或者合并。此外，二者之间竞争、冲突的关系也不可取，因为从法律地位和代表性来讲都不具有对等性。

笔者认为，应建立互相合作、依赖互动为特征的合作互动型关系，以缓和社区矛盾，畅通利益表达渠道，构建和谐社区。事实证明，无论是居委会，还是业主委员会，都无法拥有独立解决所有问题的能力。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用有效的工具。”每一个社区组织都必须通过与其他社区组织交换信息、资源，通过相互合作来达到资源共享的目的。

在以居委会为单一社区自治主体的社区治理体制下，居委会难免沦为政府的附庸，政府的行政管理通过居委会渗透到社区的各个方面，居委会难以摆脱其“行政化”的宿命，社区自治实质上被政府的行政管理所代替。所以，当前进行社区治理体制改革，应该在确立以社区自治为基本价值导向的基础上，把改革现有的居委会与开发社区内其它自治资源结合起来，组成社区的自治管理系统，在这个系统中各社区组织通过密切合作来实现社区治理的目的，其中居委会负责社区公益性事务，业主委员会管理与物业或财产有关的事务。居委会与业主委员会作为社区内较为重要的两个组织，共同构成这个自治管理系统的核心，建立合作互动的新型关系，共同构筑良性的合作型社区治理架构。

在这种良性的合作型社区治理架构下，社区治理将会在社区组织间的相互交流与合作中达到“善治”。这一新型关系不仅有利于集体选择和集体行动的开展、有利于自下而上的居民参与，而且还有利于降低治理成本，从而构建和谐社区。

2、合作互动型关系的实现途径

（1）还权于民，合理定位国家与社会关系

根据治理理论的要求，从国家与社会层面看，应变过去的垂直式的行政隶属关系转为横向的相互协作的伙伴关系，构建一种新型的社区组织网络模式。

其一，坚持规模原则、民主原则、责任原则和理性原则相结合的社区治理原则；其二，实现管制型政府向服务型政府的转变；其三，确定政府在社区治理中社区建设顾问而不是控制者的职责。变过去的行政上下级关系为横向合作的伙伴关系。政府根据居民需求制订社区发展的总体规划和专项规划，社区组织负责具体实施。

（2）加强制度建设，明确业主委会法律地位

有关部门应尽快组织对《居委会组织法》进行修改和完善，从法律上进一步明确基层社区组织的性质、功能和建设的目标，实行政社分开，为建设和谐社区提供法律保证。2007年9月通过的《深圳经济特区物业管理条例》没有对业主大会和业主委员会的性质和法律地位作出应有的规定，业主大会及其执行机构业主委员会是代表和维护业主在物业管理活动中公共合法权益的群众性自治组织，应该通过立法规定可以向民政部门申请登记成为公益性社团法人。这样定位业主大会和业主委员会不仅是我国公民社会发展的必然，也是解决物业管理服务市场诸多问题的迫切需要。

（3）还原居委会的自治功能，健全沟通机制

首先，还原居委会的自治功能。构建良性的居委会与业主委员会关系，必然先要求加强居委会的独立性，把居委会从行政体制的束缚中独立出来，还原其群众性自治组织的本来面目。政府可以采取购买服务的办法，通过项目管理和契约管理，由社区工作站承接政府下沉的一些事务性、操作性的工作以及从居委会剥离出来的工作；居委会则回归其“本位”，实行自治，负责收集社情民情，开展社区服务，调解居民纠纷等。

其次，要明确界定社区各组织的职能范围。居委会与业主委员会的职能范围界定是双方构建良性关系的基础。社区管理中属于物业管理的内容，如治安、清洁、卫生、绿化、车辆停放等事务可以逐步由业主委员会通过合同委托物业管理公司管理，而居委会则集中于社区居民事务管理与协调上，并发挥主导作用。“居站分设”是实现社区自治、理顺社区组织关系的前提。要制定法规严格规定居委会、社区工作站各自的职责范围，不能贪图一时的方便，而重新让居委会陷入行政事务的泥潭，慎防将居委会再次变为社区工作站的再派出机构的“怪圈”。

再次，构建社区组织间的协调机制。社区组织间的协调机制的构建是居委会与业主委员会关系改良的重要条件，没有一个制度化的社区组织协调机制就不会有良好社区治理体制。只有构建好制度化的社区组织协调机制，居委会与业主委员会才能增强合作，社区体制改革才有可能成功。在构建制度化的社区组织协调机制时，要摆正政府在社区治理中的位置。政府相关部门的职责是实现调控、制定公平合理的裁判规则，而不是过多的介入。政府只有放松对社区组织的管制，让社区各组织自发调整彼此的关系，社区组织关系才能得到较优的组合，居委会与业主委员会之间的良性关系才能实现。

最后，要理顺社区自治组织与政府的沟通机制。目前社区治理的一个重要问题，就是社区各组织与政府之间的沟通极不平衡，其中业主委员会、物业管理公司与政府的沟通尤为欠缺。政府应高度重视这一问题，尽量保持与社区各组织之间的平衡关系，使社区各组织协调发展，这才能有利于社区自治的实现。为此，政府要主动完善回应机制。深圳市南山月亮湾片区设置人大代表工作站的做法可供“居站分设”之后社区自治组织如何行使职能作参考。这样社区自治组织在收集到居民意见之后，就有了一个良好的沟通渠道，即通过人大代表向政府反映民意，居民与政府形成良性互动，也强化了政府对居民问题的回应。

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新公共管理对政府、企业和公民的角色进行了新的定位，集中体现为两种路径：一是奥斯本的“政府再造”路径，二是登哈特夫妇提出的“新公共服务”路径。企业化政府是“政府再造”的重要特征，强调政府经济、效率和效能的提高。“新公共服务”则是对前者的反思与超越，着重于公共利益、民主治理和公民参与。这两种理论在讨论政府与社会关系时都引入了“企业”“中介组织”，以及“开辟新的对话和讨论渠道”等第三方组织概念。事实上，伴随着政府和公共部门的改革，基于新公共管理基础上的新一轮政府职能改革，也急需第三方组织出面，在政府与社会之间起到稳定器、链接者和展示平台的作用。而在近年大量涌现出的各种非政府组织中，脱胎于大众传播时代都市报母体单位、又与基层街区政府职能改革紧密嫁接的新型社区化媒体，因其在波浪式大幅度向前推进我国新一轮政府职能改革中起到独特的展示平台、连接纽带和三角稳固的作用，俨然已成为功能高于任何私营或市场化NGO（非政府组织）的、具有公信力和凝聚力的新型第三方组织。

纵观近年来国内外媒介发展现状，移动互联与自媒体兴起，使传统媒体的社会监督、公共利器等功能加快萎缩，这已是不争事实。取而代之的是，不少都市媒体已经或正在向媒介服务业快速转变。正如多年前都市化媒体的产生一样，在一片纸媒衰亡声中，以购买服务和参与社会管理创新为主的媒介社区化竞争浪潮，又一次悄然到来。自2013年以来，笔者先后对我国北京、天津、山东、河北、河南、广东、上海等地传统媒体做了调研后发现：至少未来相当长时间内，传统纸媒改革似乎只有两条路可走，一是政府买断的党媒公益化，二是以购买社会服务为主的媒介社区服务化。

媒介社区服务化，导致了社区媒介服务单位的诞生，完成了社区治理和传统纸媒的创新结合。媒介传播的功能，在新的历史条件下得到了回归与适时扩大，而不是异化。从这个角度，媒介社区化所反映的理论内核，与传统权威的新闻价值理论并不矛盾。通信技术和信息技术的空前变革，使当今受众参与社会管理的方式更加便捷、愿望更加强烈，两者一经结合，便使传统媒介在客观上强化、彰显和复归了新闻价值理论中关于贴近、服务等部分的内容（其中公共监督功能，很大程度上被自媒体取代）。媒介社区化产生了各类社区媒介，包括广播、电视等在内的各类传统媒介都在借助移动互联等手段，实施进驻社区、终端营销的大量实践。社区报应运而生，这种针对特定区域的小众读者的（免费）纸媒，已在欧美等国家和地区存在百年，只是近10年来才伴随着上述变革，被我国结合实际嫁接新生。社区报在中国的兴起，是传统媒体应对我国城市化快速布局和新媒体发展的自我变革，更是媒介技术与社区治理的现实需要，在信息化和后工业时代的自然融合，也是我国政府在基层管理创新实践上的必然需求，是未来基于全球化、信息共享和充分交流后，务实的、科学的政府治理观在当今时代的自然选择。

2013年5月22日，在继上海和广东等先发地区创新实验后，合肥报业传媒集团旗下《合肥晚报》，推出了安徽省也是整个中东部地区除上海外第一张专业社区报《滨湖新闻》。在这一年的时间里，《合肥晚报》先后创办了11张社区报，并力争年内完成15张的布局任务。通过对该地11份社区报的文本分析，笔者认为，合肥地区社区报在一年之内能够取得这样的成绩，除了团队的创新和苦干外，更在于他们对于社区媒体与基层政府管理创新之间关系的理解和尝试。为了更好地阐述社区媒体对创新社区管理的积极作用，笔者以《合肥晚报》创办的社区报为例，从以下两个方面做具体分析。

“社区再造”中的社区媒体

奥斯本的“政府再造”路径，强调对公民、社团组织、社区组织授权，建议从官僚层级制政府改革为参与及团队合作的分权的政府，建立通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府等。即对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程。

社区报运行模式与办报理念。《新闻晨报》《珠江时报》《合肥晚报》等开办的与真正街区合作、扎根基层的系列社区报，目前无论从肇始时间，还是从经营规模上，都集中代表了我国新型社区媒体的典范（笔者认为其他各大中城市都市媒体的所谓社区报或社区版，都是传统都市媒体的变种，而并非专业的社区媒体）。考察这几家社区报可知：他们最典型的运作模式就是与基层政府合作。虽然其中有少量社区报与部分企业通过赞助资金的形式开展，但这些企业不与报纸在运营上发生直接关系。各家社区报负责人的共同看法，是必须保证社区报内容的最终话语权在基层政府中。他们认为，社区媒体中的商业赞助，虽可能在短期内产生微薄效益，但最终也是最安全的生命模式还是背靠基层政府。目前经验也已证明，与政府牵手可以做得更好，包括在办报理念上，不少基层政府负责人开始时还习惯性地按照传统报纸的做法来定位社区报，但做着做着，他们自己主动转变了观念。一些街道书记甚至坦诚表示：不要报道我们，要更多报道老百姓生活，让他们参与社区自治。

研究得知，各家社区报在与街区政府合办过程中，都秉承服务原则。报纸的直接经营者把社区报严格限定为非新闻纸，少数负责人甚至认为，现在的新闻哪还需要报纸传播？尤其是作为周报的社区报，在传播新闻上已不是强项。大家将社 区报定位为“关系纸”“链接纸”，明确其为政府与社会、居民之间建立联系的服务和中介功能，一张社区纸，把社区里人们的情感、需要和服务很贴近地链接起来。

借助媒体优势，提高管理效率。一是受众细分，有效传播。以《合肥晚报》为例，自2013年推出《滨湖新闻》《北城新闻》《老城新闻》等社区报以来，该报就利用社区报的高渗透率，信息传播的高贴近性，解读服务政策，反映百姓心声，进行舆论引导，有效畅通了居民与政府的沟通渠道，促进和加强了社区和谐建设。比如《老城新闻》曾对该市庐阳区推出的“一线为民工作法”做了跟踪报道，使群众对此有了深入了解，一些民生问题得到解决，政府形象也得到了提升。

二是整合资源，优化服务。一些谋求社区服务转型的传统媒体认为，政府基本行政事务之外的更多社会服务，理应交由第三方组织负责，由社会组织来整合各种服务资源。比如家庭紧急开锁，以往“牛皮癣”广告铺天盖地，老百姓不放心，政府很头疼，一家社区媒体就通过引入政府主管、统一认证的办法，拓展了经营空间，优化了政府服务。

三是与时俱进，搭建平台。《合肥晚报》《珠江时报》等专业社区报还从纸上到线下，通过广泛建设居民议事厅等，积极开辟对话渠道，帮助政府构建良好社区关系，扩大了居民表达权，发扬了社区民主。议事厅设在社区编辑部里，有专门编辑记者接待，倾听百姓心声，纸上成为社区报品牌栏目，线下也成为城市街区外宣的亮丽品牌。

“新公共服务”中的社区媒体

登哈特夫妇提出的“新公共服务”路径，更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，提倡实行“以公民为导向”的政府管理。

贴近服务。当前国内专业社区报都把“承担服务”当作自己的定位，强调“归属性和认同感”，这与社区建设中的“对人的关怀，变管理为服务”理念相契合。此外，社区报作为纸媒还可以发挥自身的传播优势，不仅将服务以新的方式传播，拓展服务的范围和公民的意识，而且能够整合各方资源。比如《合肥晚报》社区报在采编构架中规定，读者不仅是读者，也是作者；在自我定位中明确，社区报不仅是新闻纸，更是互动纸、关系纸；在甄选内容中，不仅要当社区“消息树”，更要当居民“百事通”。所以，社区报里类似“辖区大妈带你逛菜场”这样的内容几乎占据了全部的篇幅。

公民参与。公民参与是指公民主动参与到社区管理中，进行自我管理和自我服务，从而实现增进邻里关系和管理身边事务的两大目的。《合肥晚报》社区报一年多实践以来，共举办了各类不同规模的活动200多场，如“社区狂欢节”“帮客志愿者”“社区植树节”“相亲交友会”等，促进了邻里互动，拉近了媒体、政府与百姓之间的距离，取得了良好的社会效应。社区报还主动承担责任，组织居民对社区事务开展多种形式的“参政议政”，比如长丰县下辖的《北城新闻》就曾通过举办“美好乡村请你回家看”活动，征求居民对社区建设的看法意见；同时，大量的以居民为主体组成的市民记者队伍，更是让社区报充分发挥了链接和调动居民的功能，社区民众直接成为报纸“主角”，真正实现了主动融入；大量的社区志愿者队伍诸如“合肥帮客”组织在社区报平台的凝聚和建设，甚至受到了团中央和安徽省文明办的高度重视，成为合肥一景，《中国青年报》曾报道这种社区自助模式，认为其对构建人们精神家园、建设和谐社会等大有裨益。

在新社区管理的过程中，如何处理好社区（街道）与公民、与社会的关系？在这个问题上，不少专家学者已意识到传统意义上的非政府组织已经呈现出各种弊端，一方面是因为经济社会发展，单位制瓦解，邻里关系在人们心目中的地位普遍下降；另一方面，也是受到社区服务机构自身性质、组织结构、运营模式等方面的局限。另外，社区事务本身又极其繁杂琐碎，触及各方利益，难以面面俱到，也是不可忽视的一个重要原因。

以社区报为主体的社区媒体参与社区管理创新，是社区管理主体多元化、社区民主化的必然趋势和良好呈现。就目前国内社区媒体的定位和发展现状来说，社区报作为社区媒体对社区建设和基层政府管理创新等具有重要作用和现实意义。近年来中国社区媒体的兴起，不仅仅是传统纸媒应对危机、寻求自我转型发展的探索创新，从本质上看更是政府改革、社会治理大背景下，政府与社会寻求沟通之道的必然产物。社区媒介不仅与“对人的关怀，变管理为服务”的社区管理理念相契合，还弥补了社区建设和管理中的不足，增添了社区活力，提高了人们对社区的认同感和归属感。此外，在纸媒唱衰、媒体格局大变的今天，社区媒体与社会管理创新或社区管理的结合可以说是一种共赢，也给公共管理和传媒发展提供了一种崭新的途径与思考。

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中图分类号：G216.2 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社区报纸是源于美国的一种小型地方报，它面向的是社区内小范围、指向明确的读者，充当“全面报道所在社区的一切”的角色[1]。与大报相比，社区报是“分众媒介”，在中国传统媒体碎片化的现状下，社区报有良好的发展前景，并将成为我国大众媒介的新生力量。社区报在中国的发展并非一帆风顺。北京、上海等发达城市早在2000年左右就引入了社区报，但能坚持到现在的已所剩无几，只有一些依托传统传媒集团的社区报仍在维系，而西部地区的社区报纸至今尚未启动。但据互联网不完全统计，目前江苏省现有社区报十余家，正处于快速发展阶段。因此研究分析江苏省社区报发展存在的问题及对策对我国社区报整体发展有着积极意义。本课题组对《新坝风采》、《钟楼之声》两份江苏省社区报发展现状、存在问题进行了调研，并提出促进社区报健康发展的策略。

二、江苏省社区报的办报现状和存在的问题

调查显示江苏省社区居民对读报纸有着积极的态度和良好的阅读习惯，对社区事务关注度高，为社区报的创办、发行提供了良好的市场和大量的受众。但调查发现社区报在发展过程中也存在诸多问题，主要表现为：

（一）办报主体未能正确认识社区报纸的作用，办报理念不清晰

社区报关注的是城市中的某个特定区域，服务核心是社区。报纸应通过对内容的筛选塑造社区个性，从而形成社区的主流价值观。虽然《新坝风采》和《钟楼之声》是江苏省创办较早的两个社区报纸，但它们都没有正确认识到报纸在社区中的重要作用。课题组在调研中了解到，《新坝风采》的创办是由于东台市在创建文明城市，作为东台市规模较大的社区之一，新坝社区借此提升社区的影响力，加大宣传。而《钟楼之声》是在《泰州晚报》记者的提议和帮助下创立起来的。“不可代替、难以共享、时时贴近”应该是社区报纸在内容上的定位，社区受众居住相对集中，对本社区及周边发生的新闻与资讯的需求强烈。因此，在办报理念上，社区报需要在较小的半径内——即以社区为中心，辐射周边享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区的“大社区”范围，为社区读者提供服务；在新闻报道内容上需要专注于为社区居民提供社区报道和与生活相关度较高的服务类信息。

（二）报纸版面简单，信息量少

《新坝风采》自2011年9月出版第一期以来，报纸共设有一句话新闻、民生服务直通车、民生民聊、健康小常识等板块，但出于信息量少及节约版面的考虑，每期报纸板块设定不固定，平均为4～5个板块，每期版面仅有一张8开打印纸大小，信息量较少。有时甚至主要内容为居委会工作人员的工作汇报，居委会成为报纸的主体，而社区居民成为了配角。由于考虑到印刷费用等问题，报纸全部为文字，没有配图、插图等，全部为黑白打印，看起来较为简单，缺乏美观。相较《新坝风采》，《钟楼之声》的设计内容丰富，包括社区留言板、社区传声筒等互动板块，为居民和居委会间的沟通联系提供了良好的平台，能够发挥社区报纸应有的功能。为提高读者的视觉冲击力，报纸中几乎每篇新闻报道都配有彩色插图或照片。但也正是丰富多彩的内容、大量插入的彩色图片使得每张报纸的印刷费用大幅提高，而经费的紧张又限制了其正常出版。由于社区报版面简单、信息量少，最终导致社区报在社区内的影响力不大。

在美国，社区报记者和编辑的工作是深入到社区居民的生活中，他们每天出现在社区的各个角落，与人们热心交谈、进行细致的观察，最终写出属于老百姓自己的故事。而在我国目前由于报纸的影响力小，同时受到编制、工资等问题的制约，使社区报难以吸引专业的新闻从业人员加入，这成为社区报纸发展的一大瓶颈。据调研，《钟楼之声》和《新坝风采》在采编人员方面都面临着同样的困难，几乎没有专业的记者和编辑，而是由居委会工作人员担当起这一重任。报纸都是由一个人承担起来，并且办报纸只是他们工作的一部分，很难将大量的时间和精力投放到报纸中，更不用说深入社区，了解社区发生的点点滴滴。

（四）资金来源单一，缺乏强有力的保障支持

由于影响力小、没有正式发行的刊号等，使得社区报纸的资金来源非常有限，目前江苏省社区报经费来源主要有社区居委会提供和广告公司赞助两种形式。如泰州市新坝社区的《新坝风采》，资金由社区居委会提供，由于资金有限严重限制了其发行量和出版频次。相较于居委会出资的《新坝风采》，在一些规模较小的社区只能依靠广告公司赞助。但是广告公司由于利益关系，赞助缺乏约束性和连续性，会让社区报的发行陷入困境。如《钟楼之声》在只发行一期小样之后，难以支付每月出版一次的费用，最终停办。另外社区内的变动、企业资金紧张、发展战略的改变等一系列因素都会造成社区报纸因无法得到资金支持而举步维艰。由此可见单一的资金来源成为制约社区报纸发展和扩大发行的瓶颈。

（五）创刊审核标准严格、难以获得刊号

课题组调研的两份社区报纸都没有刊号，这就制约了它们大规模发行和刊登广告、拉取赞助。根据江苏省新闻出版总局工作人员介绍，社区报纸和普通报纸一样，若公开发行需要依据国务院令第594号《出版管理条例》第十二条的内容申请刊号。若社区报不以盈利为目的，可参照江苏省连续性内部资料出版物准印证核发标准，向当地新闻出版管理部门申请“内部资料准印证”编号。因审核标准严格、难以获得刊号，使得社区报面临没有合法地位的尴尬境地。

三、江苏省社区报发展对策及建议

（一）社区报提出“大社区”概念

在城市中，人们通常将一个住宅小区定义为社区，社区报中的“社区”也通常如此定义，江苏社区报多模仿美国，以传统小“社区”为范围，正如新坝社区和钟楼社区，两份社区报皆以本住宅小区中的人群为受众。然而一个社区人数有限，小区居民认同感较差，并且难以获得足够的新闻来源与广告来源。由于中美两国的巨大差异导致水土不服，与传统社区报的区域范围不同，社区报以在一定范围内享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区为发行范围，及以“大社区”为受众范围[2]。新坝社区位于东台市市中心的繁华地段，周围有几个规模较大的社区与之共享同样的基础设施、商店公司与基础医疗设施等，并且社区周围有多家大型超市与商场，在走访调查中大部分商家表示如果有覆盖附近几个社区的影响力较大的社区报纸，愿意在上面投放广告。在问卷调查中，受访者普遍对周边社区的事务较为感兴趣，普遍对广告的接受程度都是非常高的。大社区概念的引入可以丰富社区报的内容，进一步扩大其社会影响力。

（二）提前进行媒介产品策划，突出社区报自身特色

要创办一个成功的报纸必须针对消费者有独特的卖点。报纸产品策划过程中，更要加强以下几个步骤：第一，对本社区的人口、经济、社会文化等宏观环境进行分析。第二，对本地新闻市场竞争状况进行分析。第三是准确定位。通过提前策划分析，明确自身定位，突出自身特色。如受众定位，即办给谁看；功能定位，即确定媒介所担负的职能和所要发挥的功能，这是立足于受众需要和传播目的对媒介产品的决策；市场定位，即竞争市场在那里；内容定位，要注意寻找读者阅读意愿中的未知点，并在借鉴中创新；风格定位，即媒介产品的整体结构、传播内容、传播方式和外在形象等综合表现出来的格调和特点，要注意塑造与众不同的媒介形象。

（三）加强与当地媒体合作，广泛发动小区居民参与

由于目前社区报纸的办报状况难以吸引专业的媒体从业者，解决问题的一个折中的方法便是与当地有影响力的报纸合作。上海第一张经国家新闻总署批准的社区报《新民晚报社区版-闵行新闻》是一个比较成功的例子。新民晚报以牵手区域性报纸为突破口，有效整合资源，创造”母报”带”子报“的发展模式，渗透目标细分市场。要办好一份社区报纸，专业的记者与编辑固然重要，但是社区居民也是一支有力的生力军。陈凯在《走进美国社区报》一书中，提到过“煎蛋新闻模式”，即专业记者对社区最关键的硬新闻是蛋黄部分，偏软的社区话题让居民提供，这是蛋白部分。只要正确启发引导，就能让居民加入社区报纸的制作中真正成为报纸的主人。

（四）充分发挥社区报在社区自治中的作用，扩大影响以吸引更多社会资金

在我国，随着经济体制改革的深入推进，基层社会生活开始发生根本性转变，传统的政府主导的行政全能主义管理模式面临着诸多挑战，社区自治这种基层社会治理的新模式被提上日程。“善治”是基层社会治理的一种理想模式。善治的基本要求是“公开透明”。社区居民是社区真正的主人和政府政策治理的利益相关者。居委会的各项工作与政策都要透明公开，不仅让社区居民了解，更要接受监督。社区报可以为社区居民与居委会的联系建立桥梁，增强沟通交流。善治还强调“公众的参与”，这种参与指的是政治参与、组织成员的组织参与以及社会生活的参与。善治离不开政府与公民之间的真诚和密切合作，公民积极的建设性参与和对公共部门权威的自觉认同是实现善治的前提和关键[3]。社区公民作为社区报的记者、编辑，更加关注本社区的事物，并有发表意见的平台，才能参与社区自治，社区报纸为社区自治这种基层社会治理模式提供了新的平台。目前在中国，传统媒体碎片化的现状为社区报的发展提供了良好的机遇。社区报这种区域性出版物正充满活力，而且数量还在不断增长。它将充分融入社区生活中，成为社区居民生活中不可缺少的信息源。

参考文献：

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近年来，基于城市管理数字化、技术化的社区网格化管理悄然兴起，被政界和城市管理者看作一种新的社会治理方略。然而，网格化管理作为社会管理创新的一种新模式，还有很多值得我们研究和探讨的地方。

网格化管理概念

网格本是计算机术语，指利用互联网把地理上广泛分布的各种资源连成一个逻辑整体，为用户提供一体化信息和应用服务，以最充分地实现信息共享。网格有着资源共享、协同工作、开放、动态等优点。社区网格化管理试图把上述优点移植到具体的管理实践中，它和传统的社会管理方式相比较，最突出的特征就是利用现代信息技术打破了城市管理部门与行政区划之间空间的界限，因此网格化管理具有及时发现问题、解决问题、管理服务高效等特点。

关于网格化管理的概念，各地在实践中有着基本一致的看法：城市网格化管理就是以社区、街道为基础，在其管理区域内，把1万平方米左右的区域划为一个单元网格，在此基础上建立城市网格的信息管理系统，最终实现对社区和街道的管理。

网格化管理的运行机理

传统的城市管理体制存在着很多问题，如政府部门各自为政、职责不清、权责不明、工作效率不高等等。那么如何形成一个部门之间相互协调的联动机制，是城市社会管理创新面临的严峻考验。网格化管理恰恰在此方面有其优势，它是一种整体性运作模式。首先网格化管理提出了统一规划、市区联动的工作思路，形成发现、立案、派遣、处置、核查、结案等一套完整有效的工作程序。其次，网格化管理一般实行市区两级分工、监管分离的体制。市级负责监控和协调，区级负责具体运作。两级都分别设立指挥中心，减少了问题上报的很多中间环节和管理层级，大大缩短了处理问题所花费的时间，从而提高管理和服务的效率。最后，网格化管理正是从基层社区管理服务中遇到的政出多门、条块分割的矛盾出发，理清基层社区和政府部门的行政管理职能，明晰职权，同时把社区的管理职能直接下放给每一个社区单元网格，明确网格负责人的职、责、权，并建立有效的监督和评估机制，理顺市、区、网格之间的关系。

社区实现网格化管理开始试点于北京、上海等大城市，然后被移植到全国各地，始终带有很强的政府主导色彩。首先，从一开始网格化管理就被政府大力推崇和看重，并把它作为解决当前社会问题、缓解社会矛盾的灵丹妙药。其次，从网格化管理的主体来看，虽然网格存在不同性质的“多元行动主体”，但政府主体明显处于主导地位。具体来说，网格化管理的主体主要包括街道办事处公务员、社区工作者、社区党员和社区志愿者，但他们在网格管理中的地位却是不一样的。由于政府部门拥有较丰富的公共资源和较大的公共权力，所以在网格管理中自然处于主导性地位，社区工作者虽然是网格管理中的主要力量，但他们只是负责执行政府主体的任务安排，至于其他志愿者则只是辅的角色了。

网格化管理存在的问题

政府主导带来的运行成本问题。网格化管理是社会转型期的产物，它是为了应对当前日益多发的社会和个人极端事件而产生的，是一种将基层社区组织与政府公共服务系统相结合的管理模式。然而，社区网格化管理的运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。由于网格的面积比较小，这样每个社区就需要分成多个网格，而每个网格都需要配备一定数量的政府公务人员和社区工作人员，这就大大增加了人力运行成本。同时这种管理模式需要从市级政府、县区政府直到街道办事处增设各级网格管理指导中心办公室，从而增加了机构的数量。最后，网格化管理需要以信息技术作为依托，需要增设大量的设备，投入很多物质资源，并需要相应的维护网络正常运转的资金注入。

网格化管理可能制约着社区自治的发展。当前社区管理日益呈现行政化趋向，政府权力直接下沉到社区，压缩了社区自我管理的空间，并从上至下对社会组织实行再组织化，导致社会空间行政化、社区组织行政化、社区事务行政化。而网格化管理则加剧了这一现象，使政府权力从社区进一步深入到居民家中，每一个家庭，甚至每一个人都完全置身于政府权力的控制之下。“政府行为的全面回归，不仅使公共服务辐射到社会各个领域，同时也在很大程度上形成了行政强制的倾向”①就这个角度来说，网格化管理这一实践模式总让人有一丝隐忧：政府似乎只是为了实现全面控制而介入，而不是为了发展社区自治而介入。

网格管理的泛化问题。社区网格化管理之所以受到城市管理者的青睐，主要源于地方政府强大的维稳压力。决策者们认为网格化管理可以弥补原有社区管理模式的不足，提高社会管理水平。但随着网格化管理这一新的社会管理模式的实施，“就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化。”②当城市管理者把解决问题的希望寄托在网格管理时，他们推进政府职能转变的动力就会减弱。而政府职能转变才是解决社会问题、加快社会管理创新的根本所在。网格管理泛化的另一个表现是各地网格管理的程式化严重。对于这一管理模式，各个城市争相移植，不管它是不是符合本地实际，也不对其进行因地制宜的改变。

网格化管理中政府职能的定位

政府应该为社区和街道提供服务而不是控制它们。该如何理解政府责任？新公共服务理论中有这样一种观点：“公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。”③因此笔者认为政府负责应该包括整合社区内各种资源，建立网格化管理的信息共享网络；完善社区网格内基本医疗服务设施；协调物业公司完善社区网格内基本的文化娱乐设施；引导网格内自发性群众组织等等，而不是直接告诉居民该怎么做、要怎么做。市区两级政府和街道办事处不能把网格化管理当成能够解决一切社会问题的药方，更不能把其作为控制社会基层的手段，而是要遵循社区发展的自然规律，不能按照政府意愿改变社区的发展方向。政府要给社区提供服务，尊重社区的行动选择。政府要与社区居民、社区管理人员和社区志愿者一起，共同协商解决居民所面临的问题，为社区居民排忧解难。“政府角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。”④

公共利益是目标而不是副产品。网格化管理最初本是城市管理者为整合社区资源，构建社区信息共享平台引入社区管理中的，但其随后的遍地开花则更多的是基于维稳的需要。或者可以这么说，政府在推行网格化管理时首先想到的是排查社会隐患、解决可能影响社会和谐的潜在问题，不让自己管辖区域出现管理盲点。如果说考虑到了社区公共利益的话，它可能就是一种副产品，而不是真正的目的。

社区公共利益指什么？首先，它指向社区内提供的公共医疗服务是不是能够满足居民的需要；其次，它指向社区内的基本娱乐设施、场地能否满足居民的需要；第三，它指向社区能否提供一个安全舒心无污染的生活环境，让居民从单位下班回来感受到温暖；最后，它指向社区居民所能享受的自由生活和自由表达的空间。凡此种种，都是政府在社区管理中需要营造的。可能由于现实的制约，有些社区公共利益很难完全实现，但它是目标，至少是努力的方向。政府在社区治理中，包括网格化治理过程中首先要把这些公共利益的实现作为目标，如果有维稳的考虑，应该把维稳作为实现公共利益的途径之一，而不是相反。

把社区自治作为网格化管理的目的。网格化管理只是社会转型期的产物，它产生于社会矛盾多发的今天有其必然性，然而社区治理的最终目的是自治，这是不以人的意志为转移的。网格化管理只是社区治理步入一个特殊时期的产物，不是道路终点。在这方面，政府要有前瞻性，要充分认识到网格化管理的局限和未来，正确进行政府职能定位。

（作者为焦作大学法律与政治学院讲师；本文系2012年度河南省政府决策招标课题“河南省加强社会管理创新问题研究”的阶段性研究成果）

注释

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一、前言

近年来，随着经济的快速发展，我国的社区建设取得了长足进步，但社区中各种问题也随之而来，社区的发展已不能满足人民日益增长的物质文化需求。2015年10月22日，全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆隆重召开，在此背景下，为进一步探索和完善我国社区治理的创新机制与路径选择，“三社联动“的社区治理理念应运而生，为推动社区发展，创新社会社区治理的机制、构筑共建、共享的和谐社区，提供了很好的借鉴和启发，并成为我国国家治理体系下创新基层社区治理，推进社区治理体系、治理能力现代化的重要路径。

所谓“三社联动”就是指在党和政府的领导下，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑并实现“三社”相互支持、协调互动的过程和机制。由于社区建设在我国大陆只有二十多年的历史，包括社工机构在内的社会组织更是处于初创时期，在近年来的社区、社会组织、社工的发展中，三者之间虽然开始了“联动”，即互动和合作，但尚未形成制度化的机制。一些“联动”多是双方或三方基于各自“现实”权衡而形成的临时性关系，有的甚至还有“两张皮”现象。“进入新世纪，置身于我国大力开展社区建设的新形势，面对实现社区治理体系和治理能力现代化的新任务，在社区积极推进“三社联动”具有重要的现实意义。

“三社联动”首先要明晰各方的目标、任务，认识及定位。通过建立互相学习、合作的关系，共享彼此所拥有资源。在此基础上，不断促进基层社区治理主体多元化，治理能力现代化，治理方式民主化。因此，在现阶段的社区建设与治理中，通过引导和激励社区社会组织发挥各自的优势，在反映和表达社区成员或特定居民群体的利益诉求，协调利益关系，开展自助、互助、志愿服务，提升居民素质，从而构建“共建、共享”的社区治理格局。

二、创新社区治理机制的重要性

1.社区作为城市社会的基本构成单位，是城市基层组织的最小分子，在社会治理体系建设过程中作用关键。社区治理是城市社会治理的出发点和落脚点，是社会治理体系的重要组成部分。当前，我区城市社区治理体系建设中存在政府部门管理越位、服务缺位、社区治理体系建设功能错位、居民自治意识不强等问题。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其要重视加强社区治理体制机制创新。

2.加快推进社区治理机制创新，是主动适应新常态、积极引领新常态的必然要求，是适应全面深化改革新形势、实现社会治理创新的必然要求，是推进依法治理、加强和提高党的执政能力的必然要求，是维护居民群众根本利益、保障居民群众民利，实现全面建成小康社会目标的必然要求。

三、“三社联动”背景下社区治理机制创新路径选择

1.创新社区治理机制的的首要任务，是培育以地域为基础的真实的生活共同体，塑造社区文化与社区认同，让老百姓积极参与社区建设。当前我国社区规模扩大了，类型增多了，然而人际关系却疏远了，服务也单一了。社区没有成为人们所需要的共同体，没有成为基层社会治理的有效载体。要改变社区建设轻视社区价值和人际关系建设的现状，逐步把社区建设的重心转移到营造社区共同体上来。因此，创新社区治理机制，夯实社会治理基石，成为当前一项重大而紧迫的任务。

2.加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化，不断推动社会组织尤其是社区社会组织的能力建设。当前，社区建设存在的一个普遍问题，即将社区建设与基层政权建设混同，把社区居委会当作政府的延伸，使得社区居委会承担了太多的政府职能，工作不堪重负、疲于应付。为此，必须明确城市社区治理功能定位，加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化。

3.引入市场机制，激励社会组织深度参与城市基层社会服务和社会治理。通过市场化治理，充分发挥市场竞争的优势，改变传统管理模式下的权利垄断，推动竞争-合作主义治理模式，打破政府对公共服务和公共管理的垄断，扩大社区居民选择权，提高社区治理效率。

4.进一步转变政府职能，推进社区治理法治化。当前，政府角色失调和行为失范是影响社区建设深入发展的重要问题。在社区建设过程中，政府变倡导者、指导者为控制者、领导者，超越了其本来的职能与权限，没有很好地履行应尽的职责。为此，通过转换思维模式，改变传统的工作方式，通过营造法治环境，开展法治活动，建立健全社区治理相关法律规定，以法治思维和法治方式推进社区治理体制创新。

四、小结

社区治理是国家治理的基础环节，社区治理能力现代化是国家治理现代化的基础和前提。因此，实现良好的社区治理局面已成为国家发展的战略目标之一。当前基层社会治理的矛盾和问题十分突出，创新社会治理理念和治理方式，提升社区治理能力势在必行。“三社联动”模式下的治理格局，在新时期群众公共服务需求及表达途径上呈现出多元化趋势及社会治理困境加剧的背景下日益发挥着至关重要的作用。因此，充分发挥社区、社会组织、社工三者的优势，实现“三社联动”发展，这不仅是提升社区服务质量的有效途径，也是不断推进基层社会治理机制与模式创新，全面推进我国基层社会治理体系和治理能力现代化的理性路径。

参考文献

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[2]吴淑珩.连云港市创新探索“三社联动”提升社会管理水平[J].中国民政报，2012年.

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[5]吕青.创新社会管理的“三社联动”路径探析[J].华东理工大学学报，2012（6）：7-12.

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中图分类号：C916 文献标识码：A

创新社会治理，意味着要创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制、社会治理机制以及社会治理绩效评估等，是推进国家治理现代化题中应有之义。近年来，黑龙江大庆市以大庆精神、铁人精神为魂，从2005年大庆市率先在全国地级市中启动以扁平化管理，综合执法为特征的公安体制改革，2009年率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，发挥综合组织协调优势，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台，2012年在基层社会管理体制改革上先行先试，将市区原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。接连几年的大胆尝试，大庆市的创新社会治理模式被总结为“大庆经验”。

1“大庆经验”：社会治理的新探索

“大庆”之名源于石油、取之国庆，闻明于其丰富的能源资源。1959年开发建设，1979年建市，是国家重要的能源基地和工业战线的一面旗帜。

2005年，大庆市开始实施以“1+5”为基本脉络的公安体制改革。“1”即以扁平化和综合执法为特征的改革，包括纵向管理体制和横向机构改革，变市局、分局、派出所管理为市局、分局两层管理，变分局多部门、多警种、多派出所为“三警种、一部门”。“5”即在扁平化基础上推行警务指挥，社区管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五项深化改革举措。该项创新警务工作机制，不仅大大提高了群众的安全感和满意度，同时也更合理的进行了警队配置。从宏观层面观察大庆市的公安“扁平化”改革，打通了公安内部条线管理，处理好了体制和机制的关系。明确了上下级的职责，做到对口服务，资源集中，一对一责任、提高效率，百姓遇到应急问题时能够及时得到相应的服务。

2009年，大庆市又率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，委员会的成立高度集中了社会资源、集中治理，以“解决问题”为核心思路，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台。在这场改制中，百姓的需求、群众的特性、人的价值诉求被提上日程，正确处理了社会与政府的关系问题。在提倡政府工作做减法，社会治理做加法的今天，大庆市政府减少了行政审批，转变政府职能，实现从管制、管理到服务的重大转变；政府瘦了身，从大政府变成小政府，社会做了加法，大力培育社会组织，充分发挥社会组织的作用。继市委社会工作委员会成立，大庆市即建立了民情社情政情收集处置反馈系统和“百湖民声”网络问政机制。在丰富了政治参与渠道的同时优化了群众监督的入口，通过问情于民落实知情权，问需于民落实选举权，问计于民落实参与权，问绩于民落实监督权，大庆市以民为中心的治理模式真正意义上激发了群众主人翁意识，提高了政府解决问题的效率。

2012年，大庆市再次大胆尝试在基层社会管理体制改革上先行先试，将原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。新社区的合并改革了社区管理体制，使管理层级由市、区、街道、社区四级变为市、区、社区三级。新社区实行“一委一站一会”新模式。“一委”即社区党工委；“一站”即社区工作站，是政府在社区实施服务和管理的基础平台，内设综合管理中心和公共服务中心；“一会”即居民议事会，是新社区议事协商机构。同时，实行“一社多居”，即在一个社区管理服务范围内设置三到四个居委会，居委会不再参与行政管理事务，而是作为基层群众性自治组织。这次改革再次发挥了公民自治组织的主观能动性，从根本上改变了传统社区管理体制存在的管理层级多、办事流程繁琐、社区自治和服务功能不强、居委会行政化倾向严重等问题。

纵观三次社会治理模式的改革，从警务工作机制、民生工作机制到社区工作机制，大庆给我们的是一种范本、一种模式，但更多的是一种启示和印证。

2“大庆经验”：有效社会治理的三个要点

区别于“温州模式”、“深圳模式”的工业化转型道路以及经济服务性的“浦东模式”，“大庆模式”开创了独一无二的资源性城市转型之路。以“浦东模式”作对比，其在改革开放的背景下，准确把握历史机遇、大量吸引高端外资、走开发公司主导下的国家级开发区建设之路。基于现代化的大背景，浦东依托于上海开放城市的环境善于吸收发达国家政府先进管理经验的海派文化、大力发展高新技术产业和高端服务业，从源头开展经济建设。但相比较政治地位特殊的大庆市，最初肩负保障国家能源安全重任，陆续又扛起支撑龙江发展。其完全是主动作为，自力更生，以石油为支撑，以内生动力为驱动，追求经济城市“双转型”的道路。因此总结大庆治理模式中的有效经验作为折射镜，亦是转型中的中国社会治理一个良好的参考。

2.1创新社会治理准确定位，做到改体制与建机制同步

政府和社会的关系是体制改革要解决的根本性问题，体制是一个框架和结构，机制是一种规则和运行，体制问题解决了，机制问题同样要解决好，否则体制就难以发挥作用。大庆市的改革不是小打小闹，是结构性的改革，通过体制再造将人力、物力、财力、权力、注意力下沉到基层。大庆市的扁平化改革符合行政体制改革和社会治理体制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。减少层级，提高效率，零成本零距离的深入基层，将具体的改革落实到社区、公安、公共服务等与百姓生活息息相关的领域。对于大庆市而言，在科学的框架设计下良性的运转自己的机制，建立规范化的制度进行结构和资源上的转型，以此来形成系统良好的动力机制、保障机制、激励机制和运转机制。动力机制促进保障机制的完善与健全，保障机制的周密使得激励机制更富实际价值与作用，同时带动运转机制的活力，盘活了整个社会治理的生物链。

2.2创新社会治理提高公民参与度， 建立互信互任关系

公民的政治参与是社会治理创新中的主要环节，是监督政府的审判者与执行者。随着基层民众的民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强，人民群众对政府的期望越来越高，希望投入到社会治理与基层建设中来。同时，政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题，如形式主义、的问题、行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下、办事缺乏透明度、官员腐败等现象也切实得需要基层群众的民主公正的监督。因此政府与百姓之间应当形成良性互动的局面。政府提供增益，提升公民生活品质的同时保障维持的提供，使公民生活品质不降低，公民在享受公共服务的同时履行公民责任，认真务实的投入到政府监督中，起到规范政府行为的作用。

2.3创新社会治理坚持以人为本，全面提高社会治理能力

社会治理的目标是对公众生活的改善，创新社会治理应当尊重公众的主体地位。随着人们的需求结构从最基本的温饱需求向高水平高质量的小康需求转变，公民对于公平、正义、人格、尊严等现代需求、价值观看得越发重要。具体体现在户籍制度、高考改革、住房公积金等具体项目上个人利益的争取上，更体现在公民争取政治参与平等观念的转变，每一个人都积极投身于政府活动的监督与管理中。其次，随着人员流动性的加强，逐步从有组织到组织相对弱化，从单位人向社会人的转变，因此唯有全面提高社会治理能力，有效管理社会人的同时引导并支持社会人参与到社会管理中，投身于民间组织的建设中，社会治理才能良性运作。再者，人的思想价值观念变得多元化，趋势更加明显。人们在信仰、道德、伦理方面有着不同的走向，因此加强社会治理能力，不仅仅体现在刚性需求的建设开发中，更应营造一个良好的社会文化，即时调整传统的社会管理指导理念、体制机制、以及方法手段，强调社会治理的本质与核心当是“以人为本”。

3创新社会治理：由权力管制走向多元治理

转型中的中国社会治理创新是国家现代化治理体系和治理能力现代化战略中的一部分。社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，创新社会治理意味着执政者从权利管制走向多元治理。“大庆经验”是成功践行创新社会治理的典范，转型中的中国社会治理应当择其益者，明确政府权力边界，正确处理政府与社会的关系，改变执政观念，提供公民更多参与社会治理的权限与渠道，积极培育社会组织的同时发挥社会组织在社会管理中的作用，真正做到在创新治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。

（1）制度规范问题。创新社会治理，意味着创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制等等，这就对公众制度化组织化的参与提出了现代政治意义上的规范，对公众参与的制度和途径提出了期待。我国公众参与社会治理存在很多问题：参与社会治理缺乏足够的法律支持，公众参与的代表遴选不科学，程序不明确等等，在公众参与机制不健全不规范的情况下也就导致了非制度化的参与，诸如集体散步等政治参与行为。因此，在创新社会治理的背景下，应当完善公众参与社会治理的制度规范，做到制度公开，程序透明公正，使公众参与社会治理获得法律的保障。

（2）理念问题。在传统国家，官民关系表现为“统治者和被统治者的关系”，而在现代国家，官民关系则体现为“委托与的关系”。在治理现代化的科学内涵中，治理不等同于统治。在治理中，每一个人既是被治理者，又是治理参与者。治理的目的不是过去把人给管死，而是通过积极的参与、沟通、协调、鼓励、规范和阅读形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。政府与公众应当是建设性的合作伙伴，共同承担起社会治理的责任。这不仅可以降低政府管理社会的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民与政府的相互信任，限制政府公共权力的无限扩张，维护和实现公民的政治权益。

（3）培育与发展的问题。一个现代化的社会，一定是个社会组织极为发达的社会。现代意义上的社会管理亦是一个政府分权社会增权的过程，即政府的权力从社会领域适当退出，留下的空间由社会组织填补。我国作为发展中国家里的发达国家，每万人里拥有的社会组织的数量只有3.8个，法国是110个，日本是97个，发展中国家平均10个以上，足见我国的社会力量太弱。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。党和政府是治理的主体，社会组织和平民百姓同样也是社会治理的主体，平等对待并有效发展才能盘活整个社会的治理能力，真正在创新社会治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。

参考文献

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社区教育是一项涉及到居民群众学习利益诉求的社会事业，社区教育管理是社会管理的重要组成部分。社会管理创新的理念，不仅对社区教育管理创新提出了新的更高要求，也对社区教育管理创新指明了基本思路与发展路径。

一、社区教育管理的理念创新

理念是事物本质的抽象，在认识事物中具有先导、指导的作用。而这里所说的理念创新，又主要指关于社区教育管理的本质，管理者之间、管理与被管理者之间关系及价值的诠释与定位。

结合我国的国情和社情、民情，在社区教育管理中，究竟要创新并树立哪些新的理念呢？笔者以为：

一是要树立多元主体的理念。政府、社会、市场都是推动一个国家、地区经济社会发展的主要力量，又是互相平等的主体。要从历史上单纯重视政府作用、单纯采取行政管理、轻视社会主体作用、排斥市场取向的传统思想束缚中解放出来，树立多元主体的理念，从一元独进向多元协同管理转变，这是适应时代要求、与时俱进的理念创新。

社区教育管理，要改变过去单一行政管理的状况，首先就要在思想上把管理者与被管理者看作相互平等的主体，树立群众是真正的英雄的思想，居民是社区教育真正的主人，要尊重居民群众的首创精神，相互平等尊重，确立共同愿景，努力实现共同目标。

二是树立公共治理的理念。新公共管理理论认为，治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作。治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过良性互动、合作协商等方式，实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机制，主要不是依靠单一政府的权威，而是多元主体合作的权威；其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

社区教育原本就带有较大的自治色彩，是居民群众自发参加、自主管理、群体享受的事情，因此，在社区教育中，引进治理的理念，既有现实的民众基础，又有很好的发展前景。治理当然包含管理的意涵，但治理是在主体之间平等尊重理念指导下所实施的行为，只要居民群众真正发动起来，集思广益，献计献策，就能开创社区教育的新局面。

三是树立社区教育主体性发展的理念。根据科学发展观的精神，笔者理解，以人为本，就是以民为本、以发展为本，居民是社区发展的中心，社区发展的主体，社区发展的目的。社区教育原本就是群众性、平民化的教育事业，为了居民，依靠居民，成果惠及居民。只有切实提高居民的认知度、认同度、参与度，居民广泛发动起来了，参与到社区教育中来了，居民的智慧力量贡献给社区教育，把社区教育办成为居民满意的教育，社区教育才能实现其可持续发展。没有居民积极主动的参与，社区教育也就成了无源之水、无本之木。

四是树立管理即服务的理念。领导就是服务，管理也是服务，服务居民是社区教育的根本宗旨和目的。发展社区教育是为了居民，居民自己的事情，要支持居民自己来管，而不是只靠自上而下、自外而内的管控。政府也好，教育及相关部门也罢，办好社区教育，从本质上讲，并不是一个恩赐，而是一种服务，一种服务惠民。如果居民不能从社区教育服务中得到实实在在的素质提高、学习快乐、精神享受，社区教育就是南辕北辙、本末倒置。

二、社区教育管理体制的创新

在我国的历史文化和社会背景下，传统的管理理念往往把政府视作惟一的主体，带有较大程度的行政指令色彩，具有自上而下管制的内涵，而被管理者则是政府的附属，两者在管理中的地位和价值存在着不言而喻的不平等。

随着社会主义市场经济体制的日趋完善，随着我国政治体制改革的日益深化，政府行政管理必须与社会自我调节、居民自治良性互动，社区管理与单位管理有机结合，综合运用多种管理手段，逐步形成管理与服务融合、有序和活力统一的多元治理、共建共享的新思路、新模式。

我国的社区教育，经过十多年的实验探索，业已形成“政府统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持，社区自主活动，群众广泛参与”的管理体制与运行机制的新格局，为社区教育管理改革创新奠定了制度基础。

要深化社区教育管理体制改革创新，下一步要着力研究解决的问题是，政府作为社区教育的领导主体，如何创新执政的理念与方式，从直接管理、具体管理中解放出来，着力培育并发挥社会组织、自治组织作用；社会、社区要成为一个主体，如何改变目前组织化程度以及素质均不够高的现状，提高参与管理的素质与能力，从配角变成主角，从而取得与主体地位相称的话语权；社区教育本质上是一项公益性事业，而市场则是以营利为目的的私益性行为，但公益并不等于无偿或免费，如何在公益性和私益性之间找到恰当的结合点，适度引进市场机制，促进社区教育的可持续发展；如何进一步从制度体系、政策法规方面，明确规范政府、社会、市场几个主体的权利义务与职责功能，都需要假以时日予以解决。

管理不是控制，但也不是不要管理。在体制改革、社会转型的过程中，许多社会成员从单位人变成社区人，经历了或正在经历着依附—游离—组织的变化过程，管理和秩序是必要的。但管理的理念与价值观需要变革更新，在平等尊重引导的观念指导下，帮助与支持人的发展。特别在城镇（市）化迅速推进过程中，更要通过社区教育的管理与服务，把农民转化为市民，进而做一个符合时代要求的现代公民。

三、创新社区教育管理载体，实现教育惠民根本宗旨

坚持重心向下，推进社区自治、居民主体的社区教育发展。社区自治，这是我国基层民主政治改革的一项重要内容。社区自治的本质特征，主要不是依靠政府的直接管理与干预，而是依靠居民及其组织的力量，自主解决自己的问题；居民组织起来，民主选出代表，自信自立自律，带领居民发展；调动居民积极性创造性，运用居民喜闻乐见的形式与途径，化解社会矛盾，解决社会问题，建设社会文明，促进社会和谐，建设居民自己的精神家园。

成都市锦江区在推进社会管理创新过程中，对社区教育实行网格化管理，坚持重心下移，注重基础建设，从去年开始，在居委社区层面建立居民学习点的基础上，又往下延伸，分期分批建立“院落学习室”，拓展社区教育服务空间，配备服务设施，提高供给能力，扩大服务覆盖面，把社区教育学习送到居民院落、家门口，形成方便居民的“学习服务圈”，使居民群众从社区教育服务中，得到更多实惠。

上海嘉定区多年来，通过实验项目的形式，注重创新社区教育载体，初步形成了五种社区教育新的学习载体：一是嘉定工业区于2005年启动了 “百姓学习中心户” 建设项目，将教育学习重心下移到了具有一定素质和能力的中心户，带动周边居民的学习；二是嘉定镇街道2007年由草根团体发展而来，建立了以学习为动力，扩及邻里互助的“睦邻点”组织形式；三是华亭镇2006年建立“农家书屋”，形成了一个方便居民学习和培训的园地；四是徐行镇借助“村组党建”平台，建立了社区教育的基层学习载体“村组家园”；五是马陆镇在外来务工人员集中居住小区，2007年建立“社区学习中心”，形成了又一种新的新市民学习组织形式。总体上看，上述几种教育学习的载体，深化延伸了社区教育三级网络的覆盖面，走出了一条重心向下、方便居民、教育惠民、特色鲜明的发展新路子。

从社区教育的本质看，民间组织是居民主体性的价值追求，是居民主体性的组织表现。总的看来，社会成员必须通过提高其组织化程度，来表达意志、反映诉求、体现参与、贡献才智的。在今后的社会发展和社会治理中，民间组织将作为一个主体，包括代表公众利益的社团，或代表部分群体利益的社团，与政府合作，共谋发展。特别是在强调社会管理创新的新形势下，在地方性、社区性的社会治理中，民间组织（包括志愿者组织）更可以发挥其独特的功能和作用，起到政府不能起到的作用。

在我国社区教育的发展过程中，各类以文化娱乐、体育健身、生活休闲为主体的、居民自发性的社区民间组织，如雨后春笋般发展起来，在发动和组织居民群众参与社区教育活动，已经发挥了不可替代的积极作用。但尚难以承担街镇乃至区县一级社区教育的任务，距离一个社会主体的角色要求还要继续历练与攀登。

四、搞好支持服务，重在教育惠民

社区教育管理的现实要求，是创造一个稳定良好的社会环境和秩序，根本宗旨则是教育为民、教育惠民。正是从这个意义上讲，管理的本质是服务，更要追求优质服务。搞好社区教育中的服务，主要表现在：

（一）调查需求，满足需求

社区教育是以成人为重点的全民终身教育，必须坚持以学习者为中心，以需求为导向，满足需求为宗旨，因此，坚持经常性的需求调查，以需求作为制定社区教育计划、决定学习内容与形式的重要依据，应当成为社区教育治理第一位任务。

（二）建设学习资源，搞好资源供给

教育资源供给与群众对教育资源需求之间的矛盾，是我国教育发展中长期存在的主要矛盾。搞好社区学习资源供给，就要整合优化现有各类资源，特别是社区内学校教育以及各类文化资源，开放共享，扩大效益。目前，已经成立了全国性的学习资源建设指导委员会，加强全民终身学习资源建设的统筹协调，有计划地整合、建设、推介、评优，给居民群众提供尽可能适需对路、特色优质的学习资源。

（三）搭建学习平台，搞好支持服务

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社区教育是一项涉及到居民群众学习利益诉求的社会事业，社区教育管理是社会管理的重要组成部分。社会管理创新的理念，不仅对社区教育管理创新提出了新的更高要求，也对社区教育管理创新指明了基本思路与发展路径。

一、社区教育管理的理念创新

理念是事物本质的抽象，在认识事物中具有先导、指导的作用。而这里所说的理念创新，又主要指关于社区教育管理的本质，管理者之间、管理与被管理者之间关系及价值的诠释与定位。

结合我国的国情和社情、民情，在社区教育管理中，究竟要创新并树立哪些新的理念呢？笔者以为：

一是要树立多元主体的理念。政府、社会、市场都是推动一个国家、地区经济社会发展的主要力量，又是互相平等的主体。要从历史上单纯重视政府作用、单纯采取行政管理、轻视社会主体作用、排斥市场取向的传统思想束缚中解放出来，树立多元主体的理念，从一元独进向多元协同管理转变，这是适应时代要求、与时俱进的理念创新。

社区教育管理，要改变过去单一行政管理的状况，首先就要在思想上把管理者与被管理者看作相互平等的主体，树立群众是真正的英雄的思想，居民是社区教育真正的主人，要尊重居民群众的首创精神，相互平等尊重，确立共同愿景，努力实现共同目标。

二是树立公共治理的理念。新公共管理理论认为，治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作。治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过良性互动、合作协商等方式，实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机制，主要不是依靠单一政府的权威，而是多元主体合作的权威；其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

社区教育原本就带有较大的自治色彩，是居民群众自发参加、自主管理、群体享受的事情，因此，在社区教育中，引进治理的理念，既有现实的民众基础，又有很好的发展前景。治理当然包含管理的意涵，但治理是在主体之间平等尊重理念指导下所实施的行为，只要居民群众真正发动起来，集思广益，献计献策，就能开创社区教育的新局面。

三是树立社区教育主体性发展的理念。根据科学发展观的精神，笔者理解，以人为本，就是以民为本、以发展为本，居民是社区发展的中心，社区发展的主体，社区发展的目的。社区教育原本就是群众性、平民化的教育事业，为了居民，依靠居民，成果惠及居民。只有切实提高居民的认知度、认同度、参与度，居民广泛发动起来了，参与到社区教育中来了，居民的智慧力量贡献给社区教育，把社区教育办成为居民满意的教育，社区教育才能实现其可持续发展。没有居民积极主动的参与，社区教育也就成了无源之水、无本之木。

四是树立管理即服务的理念。领导就是服务，管理也是服务，服务居民是社区教育的根本宗旨和目的。发展社区教育是为了居民，居民自己的事情，要支持居民自己来管，而不是只靠自上而下、自外而内的管控。政府也好，教育及相关部门也罢，办好社区教育，从本质上讲，并不是一个恩赐，而是一种服务，一种服务惠民。如果居民不能从社区教育服务中得到实实在在的素质提高、学习快乐、精神享受，社区教育就是南辕北辙、本末倒置。

二、社区教育管理体制的创新

在我国的历史文化和社会背景下，传统的管理理念往往把政府视作惟一的主体，带有较大程度的行政指令色彩，具有自上而下管制的内涵，而被管理者则是政府的附属，两者在管理中的地位和价值存在着不言而喻的不平等。

随着社会主义市场经济体制的日趋完善，随着我国政治体制改革的日益深化，政府行政管理必须与社会自我调节、居民自治良性互动，社区管理与单位管理有机结合，综合运用多种管理手段，逐步形成管理与服务融合、有序和活力统一的多元治理、共建共享的新思路、新模式。

我国的社区教育，经过十多年的实验探索，业已形成“政府统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持，社区自主活动，群众广泛参与”的管理体制与运行机制的新格局，为社区教育管理改革创新奠定了制度基础。

要深化社区教育管理体制改革创新，下一步要着力研究解决的问题是，政府作为社区教育的领导主体，如何创新执政的理念与方式，从直接管理、具体管理中解放出来，着力培育并发挥社会组织、自治组织作用；社会、社区要成为一个主体，如何改变目前组织化程度以及素质均不够高的现状，提高参与管理的素质与能力，从配角变成主角，从而取得与主体地位相称的话语权；社区教育本质上是一项公益性事业，而市场则是以营利为目的的私益性行为，但公益并不等于无偿或免费，如何在公益性和私益性之间找到恰当的结合点，适度引进市场机制，促进社区教育的可持续发展；如何进一步从制度体系、政策法规方面，明确规范政府、社会、市场几个主体的权利义务与职责功能，都需要假以时日予以解决。

管理不是控制，但也不是不要管理。在体制改革、社会转型的过程中，许多社会成员从单位人变成社区人，经历了或正在经历着依附—游离—组织的变化过程，管理和秩序是必要的。但管理的理念与价值观需要变革更新，在平等尊重引导的观念指导下，帮助与支持人的发展。特别在城镇（市）化迅速推进过程中，更要通过社区教育的管理与服务，把农民转化为市民，进而做一个符合时代要求的现代公民。

三、创新社区教育管理载体，实现教育惠民根本宗旨

坚持重心向下，推进社区自治、居民主体的社区教育发展。社区自治，这是我国基层民主政治改革的一项重要内容。社区自治的本质特征，主要不是依靠政府的直接管理与干预，而是依靠居民及其组织的力量，自主解决自己的问题；居民组织起来，民主选出代表，自信自立自律，带领居民发展；调动居民积极性创造性，运用居民喜闻乐见的形式与途径，化解社会矛盾，解决社会问题，建设社会文明，促进社会和谐，建设居民自己的精神家园。

成都市锦江区在推进社会管理创新过程中，对社区教育实行网格化管理，坚持重心下移，注重基础建设，从去年开始，在居委社区层面建立居民学习点的基础上，又往下延伸，分期分批建立“院落学习室”，拓展社区教育服务空间，配备服务设施，提高供给能力，扩大服务覆盖面，把社区教育学习送到居民院落、家门口，形成方便居民的“学习服务圈”，使居民群众从社区教育服务中，得到更多实惠。

上海嘉定区多年来，通过实验项目的形式，注重创新社区教育载体，初步形成了五种社区教育新的学习载体：一是嘉定工业区于2005年启动了 “百姓学习中心户” 建设项目，将教育学习重心下移到了具有一定素质和能力的中心户，带动周边居民的学习；二是嘉定镇街道2007年由草根团体发展而来，建立了以学习为动力，扩及邻里互助的“睦邻点”组织形式；三是华亭镇2006年建立“农家书屋”，形成了一个方便居民学习和培训的园地；四是徐行镇借助“村组党建”平台，建立了社区教育的基层学习载体“村组家园”；五是马陆镇在外来务工人员集中居住小区，2007年建立“社区学习中心”，形成了又一种新的新市民学习组织形式。总体上看，上述几种教育学习的载体，深化延伸了社区教育三级网络的覆盖面，走出了一条重心向下、方便居民、教育惠民、特色鲜明的发展新路子。

从社区教育的本质看，民间组织是居民主体性的价值追求，是居民主体性的组织表现。总的看来，社会成员必须通过提高其组织化程度，来表达意志、反映诉求、体现参与、贡献才智的。在今后的社会发展和社会治理中，民间组织将作为一个主体，包括代表公众利益的社团，或代表部分群体利益的社团，与政府合作，共谋发展。特别是在强调社会管理创新的新形势下，在地方性、社区性的社会治理中，民间组织（包括志愿者组织）更可以发挥其独特的功能和作用，起到政府不能起到的作用。

在我国社区教育的发展过程中，各类以文化娱乐、体育健身、生活休闲为主体的、居民自发性的社区民间组织，如雨后春笋般发展起来，在发动和组织居民群众参与社区教育活动，已经发挥了不可替代的积极作用。但尚难以承担街镇乃至区县一级社区教育的任务，距离一个社会主体的角色要求还要继续历练与攀登。

四、搞好支持服务，重在教育惠民

社区教育管理的现实要求，是创造一个稳定良好的社会环境和秩序，根本宗旨则是教育为民、教育惠民。正是从这个意义上讲，管理的本质是服务，更要追求优质服务。搞好社区教育中的服务，主要表现在：

（一）调查需求，满足需求

社区教育是以成人为重点的全民终身教育，必须坚持以学习者为中心，以需求为导向，满足需求为宗旨，因此，坚持经常性的需求调查，以需求作为制定社区教育计划、决定学习内容与形式的重要依据，应当成为社区教育治理第一位任务。

（二）建设学习资源，搞好资源供给

教育资源供给与群众对教育资源需求之间的矛盾，是我国教育发展中长期存在的主要矛盾。搞好社区学习资源供给，就要整合优化现有各类资源，特别是社区内学校教育以及各类文化资源，开放共享，扩大效益。目前，已经成立了全国性的学习资源建设指导委员会，加强全民终身学习资源建设的统筹协调，有计划地整合、建设、推介、评优，给居民群众提供尽可能适需对路、特色优质的学习资源。

（三）搭建学习平台，搞好支持服务

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衡量银行优劣的关键不应仅仅停留在规模大小和功能齐全等方面，提高银行效率高低才是增强银行核心竞争力的根本，当前我国大小银行在客户定位和产品服务等方面趋同化较为严重，特色化经营的目标受到挑战。因此基于提升银行效率的视角对目前社区银行在发展壮大阶段给与其清晰的定位尤为重要。

一、商业银行效率理论

效率作为评价经济活动的一个重要标准，是经济学分析中应用最广泛的概念之一。商业银行的效率分为规模效率、范围效率和X―效率。规模效率是指随着规模的扩大，由于分工、合作、技术改进使平均生产成本下降。范围效率是指同一种银行资产能同时生产多种产品或服务，因此银行在提供多种服务时大大节约了成本。X效率则被理解为银行投入产出实际值与最优值之间的偏离程度，是对银行经营管理水平的测度。从交易成本的角度来看，较高的银行效率在于尽量降低银行运行过程中的各种交易费用。从银行作为信用中介的角度来看，银行提升效率应当尽可能弱化信息不对称。通常情况下判断银行效率的高低应综合考虑投入、产出、机会成本和社会效果。

二、银行产权结构与银行效率

我国商业银行的产权结构主要分为国有独资、国有控股、国有企业参股、非国有企业参股、外资参股。公有产权和私有产权在效率高低方面，许多学者看法不一，在一定条件下二者都有效率优势，产权效率=（产权运行收益-产权运行成本）/产权运行成本。产权效率高简单说就是在产权收益一定的情况下，交易费用越低越好。从目前学者研究的实证分析成果看，最有效率的产权结构位于公有产权和私有产权之间的某个位置。国家出台的政策法规在产权主体交易中增加了交易成本，因此国家政策支持私有产权时，私有产权会更有效率。

银行产权改革作为长期工程，需要政府和监管层出台更多的政策促进多种所有制银行公平竞争，使金融体系日益多元化。

三、银行规模与银行效率

银行的规模层次可以从资本金、组织机构、业务范围、从业员工数量等方面分为大型银行和中小型银行。我国银行体系在现阶段仍然是国有大银行比重较高，中小型银行有待发展，在市场经济优胜劣汰的法则下，银行规模扩张成为总趋势，然而小银行并不具备大银行的技术效率等扩张的条件，其一味扩大经营区域只会造成规模不经济，降低整体效率，因此，规模不同的银行应理性根据自身情况选择适宜的规模，刻意追求市场份额的扩大并不符合可持续的利益最大化原则。

四、银行业制度变迁与银行效率

改革开放以后我国银行业的制度变迁缓慢微弱，是中央政府主导的自上而下的调整，民营经济逐渐复苏，1984年开始由于财政体制改革的实施，地方政府的利益逐渐独立，民间资本借助地方政府与中央政府谈判，导致了进一步的制度变迁，其结果是上千家城市信用社成立，同时，交通银行等国家控股的股份制银行出现与四大国有商业银行形成了有限竞争。

1996年民生银行的成立标志着民营企业与中央独立谈判成功进入银行业的需求诱致型制度变迁形成，2001年中国入世以来，制度规定我国凡是对外资开放的领域都应允许民间资本进入，在制度供给和制度需求的博弈中，我国银行业体系的效率发生了结构性了优化，从租金偏好转移到效率偏好。

五、社区银行的效率测算及定位

作为践行普惠金融的路径之一，社区银行开展的如火如荼，从功能定位上看，社区银行应该避免与传统银行分支机构和大中型银行的产权结构、产品服务等趋同化，真正因地制宜服务好本社区的居民和小微企业，做到差异化竞争。然而，目前我国的社区银行仍然是大中型股份制银行在社区拓展的分支网点，产权结构与治理结构没有改变，与国外社区银行相比并不是自主设立独立运营的，数量也大大小于国外社区银行占整个银行体系的比例，从规模看，相比普通分支机构面积小、人员少，单笔贷款业务规模一般不超过500万，办理最基础金融服务和辅助的便民服务，经营时间较长。从运营效率来看，据调查，民生银行一个中等规模的社区银行前期投入在200万左右，年浮动成本为55万左右，若不考虑比例较小的中间业务对利润的贡献，则社区银行要达到传统分支网点同样的效率需要1700万到2000万的存款量。

基于以上对效率的分析，社区银行在发展壮大的过程中，应清晰定位其产权和治理结构、服务规模的大小，结合监管层从法规制度上给与支持，才能不违初衷，切实解决弱势群体的金融需求。在产权和治理结构中应当引导民营资本进入社区银行，朝真正市场化运营的方向发展；就服务范围来看，社区银行不应跨区域谋求做大，而应扎根社区，开发特色化的产品，充分发挥地缘、人缘优势进行关系型贷款；此外，政府应当在政策环境上给与较为宽松的环境，同时配套建立存款保险制度维护国家金融安全，强化风险监管，真正通过银行业的改革让更多的弱势群体分享经济增长的成果。

参考文献：

[1]张杰.转轨经济中的金融中介及其演进：一个新的解释框架.管理世界，2001（5）.

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多元利益协调理论主要研究如何在多方博弈中获得各自利益的最大化。在各自为了获得利益最大化的行为方式之中，每个参与竞争和斗争的个体都怀着各自不同的利益与目标，他们为了获得各自利益与目标，都会去考虑每个竞争对手会采取的行动方案，并且事后想象出每种行动方案中，自己如何得到自己利益的最大化。总而言之，多元利益协调理论就是研究在博弈过程中，各个利益方如何获得自己最为合理的利益，并且如何让自己的利益最大化的理论与方法。而在物业管理中，涉及的利益方包括：街道办事处、社区居委会、业主委员会、业主、物业管理公司等。其中，街道办事处协调者政府与居民的利益，同时也要兼顾自己的利益。物业管理公司要协调业主之间的利益，同时要处理好自己与业主委员会之间的利益关系。每个利益参与者都要为了自己的利益而去进行博弈，否则自己一方的利益可能被另外一方吃掉。因此，利用多元利益协调理论处理好物业管理过程中出现各种问题显得尤为必要。

一、住宅小区物业管理面临多重困境

笔者根据自己居住地所在小区进行了相关数据调研，根据结果显示，居民对街道办事处、社区居委会、业主委员会和物业公司这四个管理主体的认可程度有着明显的不同，其中，社区居委会的认可度最高，达62.3%，其次是街道办事处，达到51.3%，而最低的是业主委员会，为13.3%，再就是物业公司，为28.6%。这说明，一方面居委会在居民心目中最重要，这取决于居委会确实发挥了应有的实际作用，是社区管理的中坚力量。另一方面，说明我们也必须改善物业管理公司和业主委员会在物业管理中发挥的作用。我国目前的物业管理从调查结果来看，“业主委员会发挥作用不明显”“物业管理不到位”“居民参与度普遍不高”“街道办事处机关化明显、办事难”“各个管理部门存在推诿扯皮现象”“居委会的定位有问题”等五个问题为排名前五位的突出问题。物业管理的核心是参与物业管理的主体之间的相互关系如何处理好的问题，包含物业管理的结构形式和运行机制。当前，住宅小区物业管理暴露出来的矛盾和问题越来越多。1.政府、物业管理公司与业主对物业管理内容的理解不一致政府出于社会效益和减轻行政管理负担等方面的考虑，会将许多行政只能加在物业管理公司身上。而物业管理公司侧重公司的经济效益，由此导致物业公司服务意识有所欠缺，重管理、轻服务时有发生。而业主最在意的是以最少的资金付出获得尽可能多的服务，最好服务还是免费的。有部分业主对物业服务费的收取抱着不理解、不支持的态度。从目前来看，三者之间的利益平衡点尚未形成，由此造成物业管理不够完善、物业公司的角色经常错位等问题产生。2.社区居委会、业主委员会、物业管理公司三者在运行过程中冲突渐多在居委会到底是“居民自治组织”还是政府的“跑腿”这样一个双重身份还没有搞清楚的时候，业主委员会和物业管理公司这两大社区管理主体在社区自治工作中发挥越来越多的作用。三者在运行工作过程中工作任务有交叉成分，往往会出现矛盾和冲突越来越多的情形。3.业主委员会运行机制不健全，业主对其信任度并不高很多小区业主委员会成立之路漫长，且成立后运行起来也是困难重重。一方面，业主委员会因不具备独立的法人资格，不能在业主利益受损时及时履行职责，为业主解决难题；另一方面，在实际运行过程中，缺乏相应的激励机制，业主委员会主任、业主代表的工作难以得到认可和激励，部分业主委员会成员或业主代表因为能力、定位、利益等原因不当行使自己的权利，致使广大业主并不信任业主委员会的各项工作和处理问题的能力。4.物业公司工作人员能力有限、管理水平低我国真正意义上的物业管理起步比较晚，多种管理业态并存，导致服务水平不到位的现象较为普遍，无法很好地保障业主权益。尤其是有些物业公司在取得物业管理权后，没有严格按照合同履行职责，擅自降低服务等级，减少服务项目，降低服务标准，有的物业公司甚至连基本的清洁、绿化、安保等基础性工作都无法保质保量地完成，对公共设施的维护不及时，甚至侵占业主的共有产权等。5.住宅小区业主主体意识不强、参与度不高业主作为各项活动的主体，如果没有他们的广泛参与，再多的物质资源也只是摆设，更重要的是只有业主自身才更了解自身的需求。但是受很多客观因素的影响，我国业主之间彼此缺少沟通和了解，存在比较明显的生疏感。再加上传统的一些让居民参与的模式过于单一，无法提高业主的认同感和归属感。6.社区居委会工作者队伍不够强大社区工作着普遍存在能力素质不高、专业性不强、工作效率低下等问题。同时，由于社区工作者工资待遇偏低，难以吸引优秀人才，而对于学历高的年轻大学生，社区工作缺乏良好的职业前景，难以留住人才，导致社区工作者“跳槽”现象严重，人员流动频繁。

二、物业管理问题频现的成因分析

物业管理陷入困境将会导致整个社区治理的失效，究其根源在于物业利益主体存在缺位的现象。而政府相关部门、业主委员会、物业管理公司三个重要利益主体的缺位是造成社区治理失效的最关键原因。1.物业管理工作牵涉方方面面，如果政府行政部门缺乏必要的整合，没有理顺权责关系，造成职责混乱、关系不畅，社区治理的合力就无法形成如在实际生活中，住宅小区出现的私自搭盖、违规停车、野蛮装修等侵犯了其他业主的利益，由于相关部门立法和政策还不完备，再加上政府行政部门缺乏应有的服务意识，没有进行有效治理，导致在物业管理领域中出现了权利真空，没有真正做到履行职责。2.业主委员会监督缺位业主委员会属于自治组织，其在行使其权利的过程中困难重重，原因有三：第一，业主委员会不具备独立法人资格，诉讼主体为明确、无法维权。第二，运行机制上，业主委员会往往是决策和执行共存，缺乏执行透明度与有效的监督，存在不公平的现象；第三，对共有产权不关心，当共有产权受到损害时，业主委员会没有及时进行干预。3.物业管理公司管理能力跟不上行业发展需求物业管理是一项专业化很强的管理工作。由于我国物业管理专业教育起步晚，行业管理标准和从业人员行为规范也没有得到建立，在职物业管理人员的培训不足，各种培训流于形式。再加上很多人受传统观念误区影响，认为物业管理公司的工作是属于劳动密集型的，不需要太高的素养。从而阻碍了物业管理行业的发展。

三、多元利益平衡下住宅小区物业管理路径选择

要建立和健全多元利益主体共同参与的物业管理体系，实现各方利益均衡，探索合适的物业管理路径。1.应该从分发挥政府的主导作用，实现其职能归位政府只需要做好宏观调控的“掌舵”工作，充分发挥其主导作用，大力培育、扶持其他治理主体的成长发育。对涉及行政执法、行政管理的工作由政府相关单位全面负起责任来，尤其是要将延伸至社区的行政类事项清理归还给政府。弱化政府对社区的直接干预，推进“政社分离”，将公共服务类事务归还社区，将现在由政府行政机构承担的技术性、服务性、事务性工作通过外包形式，交由市场或者社会组织承担。发挥政府主导作用，提高政府办事效率。2.建立现代物业管理公司的经营机制首先，物业管理公司要提高自身整体素质和形象，有明确的管理思路、强烈的市场意识，牢固树立对位服务思想，力争服务质量上水平、提层次；其次，企业应有较强的成本概念，完全按照“独立核算、自负盈亏、自我运转、自我发展”的方式进行；第三，物业公司应该进一步探索和建立灵活的工作机制，遵循市场法则，运用市场经济规律，形成有利于自身发展的竞争机制。3.健全业主委员会的运作机制纵观各小区业主委员会成立情况，从业主委员会选举开始，就存在一些弊病和漏洞。因此，必须要健全业主委员会的选举机制。在加深业主之间的交流沟通的前提下，在自愿民主的基础上，各业主根据个人意愿行使选择权。当然，真正做到这一点，必须有相应的上级主管部门进行监督才行。另外，还需要明晰业主委员会的职责和权利。业主委员会的工作与业主的利益不可分，要充分运用法律给予的权利，保障业主的利益。完善业主委员会的议事章程。定期召开有意义的会议，讨论并解决符合大多数业主意愿的实务决定。4.提高小区业主的社区参与度大力发展社区各项活动，充分利用现有资源，从业主的实际需求出发，注重社区文化的多样性和特色性，从而充分调动社区参与热情。充分糅合社区、社会组织、社会工作者之间的互动交流，大力开发社区信息智能终端系统，构建畅通民情的数字化平台，从业主最关心、最直接、最现实的利益问题入手，引导居民参与社区管理。逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，不断培育居民的家园意识，提高社区归属感和参与意识，从而真正形成社区治理的公众参与，提高整体物业管理效率。

参考文献：

[1]赵秀霞.论现代物业管理的改革与发展[J].市场研究,2013（02）：27-30.

[2]李江新.社区管理三大参与主体分析——基于多元共治的视角[J].学术界,2011（05）：79-86.

[3]黄眺.论物业管理对构建和谐社区的作用和影响[J].经济与社会发展,2011（07）：84-85.

[4]李保明.国外城市社区管理模式及其启示[J].中国行政管理,2013（03）：97-99.