旅游景区经营与管理范文

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企业旅游业的发展政策与旅游业的经营管理是相互依存的，本文以少数民族地区为例，重点研究了区域旅游发展政策以及旅游业发展规划，提出了区域内旅游资源开发、旅游企业管理、旅游市场管理、环境保护相互管理和优化管理的措施。

一、区域旅游业发展政策与经营管理的关系

（一）旅游业发展政策对旅游业经营管理的支持

旅游业发展政策对旅游业经营管理有明显的促进性作用，对于旅游行政管理部门来讲，必须从发展旅游业的角度出发，对旅游经营管理提出更多的政策扶持。尤其是在金融危机的影响下，我国的旅游业发展政策应根据市场发展形势，深入了解和分析旅游企业经营现状和深层次矛盾，并积极开展实地调研活动，找症结，帮助旅游企业出谋划策，排忧解难。同时，区域旅游部门应积极为旅游企业提供政策和信息服务。如：定期国际国内旅游经济季度预警信息，帮助企业规避风险；及时提供旅游需求信息、上级政策信息；为旅游景区创建和星级饭店评定提供上门指导服务等。同时，区域旅游管理部门要尽可能地为旅游业发展提供资金支柱，为旅游企业的发展进行人力资源供给。总之，区域旅游业的发展要在科学发展观指导下，深入贯彻优势旅游资源转换战略，充分利用独特的自然、文化资源优势，发挥区位优势，推动旅游名牌精品建设，大力提高信息化、现代化水平，提升特色旅游业的吸引力和竞争力，加强区域旅游业的自主创新发展。

（二）旅游业经营管理与政策之间的协调共存

旅游业的政府的政策控制与企业经营管理必须要协调共存，实现以政府为主导，以旅游企业发展为基础，实现区域旅游发展的区域统筹，资源开发整合。在旅游资源开发合作中，各县市政府要以开放的意识去面对旅游合作，打破区域障碍、市场障碍、交通障碍和制度障碍，防止条块分割，实现跨行政区域的公共服务，打造无行政障碍旅游区。例如：在金融危机环境下政府出台一系列扩大内需、促进经济增长的措施，对促进我国旅游产业发展起到了重要推动作用。特别是2009年12月国务院《国务院关于加快发展旅游业的意见》确立了“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的战略定位，这预示着旅游业将迎来新一轮发展。政府还积极引导区域内的旅游企业进行重组或组合；加快旅游企业制度改革，组建跨行业的大型旅游企业集团。而对于企业发展来讲则必须要形成迎合政策的经营发展策略，实现企业发展的可持续性。

二、少数民族地区区域旅游业发展政策分析

（一）对少数民族旅游业进行政策扶持

2010年7月国务院颁布了《关于加快发展旅游业重点工作分工方案》，提出了“实施乡村旅游富民工程”以及规范发展“农家乐”等一系列指导性意见，以推动旅游产品的多样化发展。少数民族区域应抓住这一政策机遇，结合各民族旅游产业发展实际，围绕少数民族旅游业的质量层级和效益水平，重点做好推进落实的具体工作。在主体政策的引导下，区域政策必须要重视发挥政府的助推作用，从多方面促进少数民族企业的旅游业发展，由于少数民族地区的经济发展处于落后情形，因此必须要以发展旅游业为契机，加快旅游企业的发展，对少数民族旅游业给予更多的政策扶持和资金补助，保证政府的经济拉动作用起到关键性的作用。

（二）对少数民族旅游业整体发展进行规划

为了实现旅游业的规模化发展，政策扶持必须要实现对企业旅游业发展的整体布局设置，保证旅游业的拓展能够实现区域规模，有更为广阔的发展前景。对于少数民族区域来讲，由于旅游业的发展受民族地区地理位置和规模情况的限制，因此必须依靠区域旅游业的政策扶持进行规划引导，避免出现集体自主进行开发，没有审批管理的随意发展。必须要通过科学规划引导，避免旅游业发展的盲目性和无序性。从区域布局上看，少数民族居住地往往都分布在位置偏僻、离城区较远的地区，在这种地区进行旅游业发展规划，必须要整合土地资源规划、进行有序发展的计划，在旅游部门政策的指导下形成全方面的区域旅游总体规划，实现 “资源整合、优势互补、龙头带动”的发展原则。

三、少数民族地区区域旅游业政策下的发展规划

（一）少数民族旅游资源开发

1.民族活动资源的开发

少数民族有很多独特的民族活动，这些活动内容有一定的吸引力，会使得旅游活动变得更为丰富多彩。例如：苗族为了祭拜祖先跳起的笛笙舞，壮族的师公舞，彝族的跳弓舞、打磨秋等；有表现军事武技的，如苗族的苗刀、矮拳；瑶族的双刀舞、盘王拳；壮族的白鹤棍等，项目众多，内涵丰厚，为开发和利用民族旅游活动资源奠定了坚实的基础。从这种优势化的情况来看，区域政策要鼓励开发和研究更多的、形式丰富、内容吸引力强的少数民族活动，通过对民族活动的再利用形成“吃、住、行、游、购、娱”一条龙的服务体系。另外，在活动资源开发的过程中，要注重对民族活动的维护和激励，要实现体育运动的可持续性的发展，鼓励运动表演活动，形成规模化的活动。

2.民族文化资源的开发

文化是旅游的灵魂，旅游开发实质是文化开发，文化旅游已成为当今的热点旅游项目，在各种类型的旅游活动中，休闲度假型文化旅游活动更是备受人们喜爱。我国少数民族的文化习俗是多元化的，饮食文化、环境文化、习俗风情等都属于民族文化资源的广阔内容。这些都是旅游资源的重点开发内容，例如：对于蒙古族饮食文化就是在不同的地理环境和历史条件下逐步形成的文化传统，通过蒙古族饮食，我们可以将蒙古族的物质与精神融为一体，即人们在旅游的过程中品尝当地蒙古族的特色饮食、名特产品。增进对地方各类名特美食的了解，又获得了丰富的感官体验，更可获得一种文化与精神上的满足；让游客边听、边看、边尝、边思，使游客乐在其中，通过饮食深入了解旅游地的风俗习惯、风土人情和文化特征，去想象和追求地方饮食所蕴含传统文化意味，获得丰富的体验。另外，民族地区建筑、环境、习俗文化也别具特色，具有民族特征的村落、居住环境、交通手段、山水风景等都是民族文化的重点内容。政府部门必须要维护民族地区的资源环境，保证生态环境的优美和民族生存环境的协调共生，为民族旅游创设自然资源和文化底蕴。

（二）加强旅游业的管理

1.企业管理

旅游业的发展要依靠旅游企业的进步，因此必须要在企业旅游业发展的过程中进行企业管理。旅游企业的管理要从服务的角度将传统旅游与少数民族地区旅游的客户需求结合起来，提供全方位的服务支持。旅游活动是立足于地区特色的基础上的，追求的是舒适化的休闲生活，少数民族地区虽然民族文化特征浓厚，有着较高的发展方向。但是，由于民族地区的自然条件有限，必须要加强对休闲设备的维护和建设，实现全面化的休闲旅游服务，保证旅游客人在欣赏民族风情的同时，获得身心的舒适感受。所以，旅游企业管理应当根据地区旅游资源优势分析游客的服务需求，建立双轨制的服务体系，即传统文化提供与旅游酒店服务的并行体系。这样可以有效节约酒店设施建设的成本，合理布局资源，同时提高客户满意度。而企业内部管理则要重视人力资源的利用，少数民族地区的旅游从业人员素质偏低，成为旅游业发展的桎梏。区域旅游发展政策应该向少数民族地区倾斜，建立各种旅游培训机构，加大力度实施开发少数民族地区丰富的旅游人力资源。同时，引进旅游业发达地区的先进管理理念和高技术人才，通过互帮互助的政策提高少数民族地区的旅游人才的综合素质。

2.市场管理

旅游业其本质也属于旅游产品的推销和品牌建设，为了更好地拓展少数民族地区的旅游市场，必须要重视旅游市场的开发。国际金融危机爆发表明，完全的市场化不可能实现经济持续健康发展。我国旅游业发展的实践也证明，在一定时期内政府主导能实现产业的超常规发展，而旅游产业的转型升级同样离不开政府作用的发挥，市场化将是我国旅游业发展的主导模式。市场化发展需要有效的执行营销，旅游企业要发挥市场媒体宣传优势，激发去少数民族地区出游的兴趣和欲望。与传统媒体互补，连带宣传，达到宣传最大化。另外，旅游企业还可以通过网络媒体的宣传反馈，在报纸广告印刷出版前，就能得到大量真实的信息反馈，便于调整广告计划细节和宣传战略，从而加强企业的市场竞争力。

3.环保管理

少数民族旅游的优势就是更为贴近自然的环保型旅游，为了发展这项旅游优势，旅游企业必须要形成环保管理措施，从本质上进行旅游企业内部的环保管理和外部服务的环保优势发挥。首先，政府运用市场经济手段，通过税收、经济补偿等方式，影响旅游企业经营手段。对于高效能、高排放、高污染的旅游企业，实行关停。对利用低碳或零排放的旅游企业，诸如采用太阳能、风能、水能、生物质能以及地热能等可再生能源的旅游企业，政府需要给予一定的税收减免或者生态补偿。其次，生态旅游发展为旅游目的地的生态保护提供了资金支持，人们加入到保护资源和地理环境的行列中，朝着经济和环境可持续的方向发展。另外，旅游企业内部的环保管理要实现低碳经济管理，要遵循精、准、细、严”的基本原则，通过提升改造员工素质，加强企业内部控制，强化链接协作管理，从而从整体上提升企业整体效益。实践证明，旅游企业的环保管理能够实现可持续旅游，能够节约资源，进行文化交流，实现经济目标和社会目标的统一。

综上所述，旅游业发展政策对旅游业经营管理有支持作用，旅游业经营管理与政策之间是协调共存的，少数民族地区区域旅游业政策下的发展规划则要重视民族活动、民族文化、旅游企业管理的开发和利用，实现少数民族旅游业经济价值的获取。

参考文献：

[1]刘峥. 关于我国旅游经济发展模式的思考[J]. 商场现代化, 2009,(12)：68-69 .

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奉贤区位于上海市南部，南临杭州湾；北倚黄浦江，属上海市的郊区之一。要制定奉贤区优化绿化景观规划，首先要进行现状调查。上海世博会前，经过全面踏查和现状分析，概括奉贤区绿化景观存在以下问题。

1.1奉贤区老城区景观效果差

奉贤的中心城区分为新老两部分，其中老城区的绿化多建于上世纪八十至九十年代，由于建设时间长，绿地布局不合理，某些植物生长过于杂乱密集，急需调整布局，优化植物配置，更换长势差的植物。

1.2奉贤区老绿地植物品种少

奉贤老绿地的植物配置以常绿树种居多，香樟（Cinnamomum camphora）、雪松（Cedrus deodara）、广玉兰（Magnolia grandiflora）、瓜子黄杨（Buxus microphylla）等植物在绿地中占有较大比重。时间长后绿地郁闭度过高，蚜虫、霉污病等各类病虫害发生严重，景观面貌差。根据多年绿化工作实践，究其原因一是种植时注重近期的绿化效果，密度过高，植物经过数年生长，生长空间重叠，相互拥挤，难以保持完整的树型，出现长势差或死株的情况。二是设计时对植物的生态习性考虑不够。没有按照植物的光照需求、冠幅大小、下木等因素合理选择种植品种。

1.3沿街绿地和主干道路色彩单一

奉贤南桥镇的主干道路，其两侧绿化是城区的绿色廊道，但原有植物配置以绿色植物为主，缺乏其他色彩。另外，沿街绿地和隔离带的植物在生长过程中由于受人为因素的干扰而长势不良。这些情况在南桥镇解放路和S4入口处表现比较突出。

1.4绿化景观优化设想

奉贤区迎世博优化绿化景观工程针对区内部分绿地景观面貌差，植物配置不合理，缺乏层次色彩，植被缺损空秃等问题进行了改造，规划完成绿化整治150公顷、优化调整40公顷、布置花坛花境0.68公顷、新增立体绿化1.75万平方米、布置立体花坛9处。

2. 绿化景观优化的理论

2.1生态位理论

生态位是指一个种群在生态系统中，在时间空间上所占据的位置及其与相关种群之间的功能关系与作用。生态学认为任何生物维持自身生存与繁衍都需要的一定的生态位。同样，植物生长也需要足够的空间，以获取生长所必须的光照、水分和营养物质条件。将生态学中的生态位理论应用于绿地的整治改造中，是城市绿化长效管理的有益尝试，充分展现了人与自然和谐共处的城市绿化理念。

2.2生物多样性理论

天然形成的植物群落一般由多物种组成，与单一物种的植物群落相比具有更大的稳定性，能更有效的利用环境资源。因此，物种多样性是促进城市绿地近自然化和美化景观的基础，也是提高绿地生态系统功能的前提。针对奉贤区绿化多常绿树种、色彩单一、草坪老化、地被植物少或空秃等缺陷，在绿化景观优化中补种开花植物、色叶植物，空间开阔的地带种植花境，空间狭小的地方适当安排垂直绿化，从而丰富绿化景观的多样性，构建具有不同生态功能的植物群落。

2.3适地适树理论

立地条件与树种特性相互适应，是选择绿化树种的一项基本原则，绿化种植应把握地带性群落的种类组成、结构特点和演替规律，合理选择上、中、下层植物，尤其要大力推广栽植乡土树种。我国很早就认识到适地适树在绿化种植中的重要性。北魏贾思勰所著《齐民要术》对适地适树有所阐述：“地势有良薄，山、泽有异宜。顺天时，量地利，则用力少而成功多，任情返道，劳而无获”，精辟地反映了适地适树的重要性和意义。

3. 绿化景观优化的实践

3.1根据生态位理论营造植物适宜的生长空间

通过调查统计我们认为有150公顷的绿地需要进行绿化调整和整治。根据生态位理论，在绿化景观优化中适当采用“减法”和“加法”方式。一方面，对绿地中的植物材料加以删减，以达到视觉的最佳构图、最佳景观效果，保证植物生长的最适环境；另一方面，绿化工程的加法则是对植物生长过于稀疏或空缺的地方进行补种，营建完整的植物群落结构与功能。基于这一思路，我们采用了以下一些做法。

(1) 疏伐过密和生长不良的植株，保证植物获得充足的光照、水分和养分等环境条件。植物的疏伐一般按照灌木避让乔木，速生树避让慢生树，弱树避让壮树的原则进行，在实施中还要根据现场具体情况灵活调整。

(2) 对部分杂乱无章法的植物配置加以调整优化，从实地条件和绿地功能出发，合理组织密林与疏林、乔木与下木、乔灌草（地被）的结合，展现丰富的自然景观。

(3) 抽稀下来的植物合理组织安排，用于空缺区域的补种，使“加法”与“减法”相结合，提高资源的使用效率，体现节约型绿化建设方向。

(4) 绿化的补种要兼顾近期和远期景观效果，植物材料的种类选择、种植规格、间距要适度，确保绿地长期、持久的生态景观。

3.2 通过提高绿地生物多样性构建景观多样性

绿地生物多样性的增加，可以提高绿地的稳定性，同时也能提高绿地景观的多样性。根据规划我们在40公顷的绿地增加植物种类，通过布置花坛花境，新增立体绿化，布置立体花坛等手段丰富景观多样性，具体采用了以下做法。

(1) 针对植物配置单调的问题优化绿化景观。抽稀拥挤的常绿树种，补种开花、色叶植物，如樱花（Cerasus serrulata）、垂丝海棠（Malus halliana）、木芙蓉（Hibiscus mutabilis）、海滨木槿（Hibiscus hamabo）、金丝桃（Hypericum monogymum）、红枫（Acer palmatum var. atropurpureum Schwer）、红叶石楠（Photinia serrulata）等适宜本地生长的植物品种。

(2) 推广新优品种的应用。在空间开阔的广场以丛植、孤植的方式种植挪威槭（Acer platanoides Crimson king）、洋白蜡（Fraxinus pennsylvanica）、北美红栎（Quercus rubra）等新品种，目前这些植物生长良好，取得了理想的景观效果。

(3) 丰富主干道路的景观。在奉贤南桥镇的主干道路解放路，在保留绿色廊道功能的基础上，针对原有植物配置以绿色植物为主，缺乏其他色彩的情况，改造中运用大花金鸡菊（Coreopsis grandiflora）、醉鱼草（Buddleja davidii）等多个植物品种形成花境，增加了群落的层次感，营造出色彩丰富、花繁叶茂的城市景观道。

(4) 增加立体绿化等的表现形式。在一些单位和居住区周边隔离护栏上因地制宜地种植粉团蔷薇（Rosa multiflora Var. cathayensis）、凌霄（Campsis grandiflora）、紫藤（Wisteria sinensis）等植物进行垂直绿化，丰富绿化的表现形式。对于部分老城区的道路，两侧建筑密集，空间狭小，采用花箱的方式增添道路绿化色彩。在城市广场、高速公路出入口等重要的景观节点布置立体绿化的主题景点，烘托世博会欢乐、祥和的氛围，塑造出城市绿化亮点(见图1、图2)。

图1：S4高速公路出口“世博门”主题景点

图2：S4高速公路出口“腾飞”主题景点

3.3按照适地适树原则选择合适的植物种类

优化绿化景观工程中植物的配置尽量选择在奉贤地区表现良好的品种，根据不同植物在空间和营养生态位的差异，进行合理的组合，配置成多层次复合的群落结构。例如以榉树（Zelkova schneideriana）、香樟（Cinnamomum camphora）作为上层优势种，以乌桕（Sapium sebiferum）、白玉兰（Magnolia denudata）作为中层小乔木，以桃叶珊瑚（Aucuba japonica cv. variegata）、龟甲冬青（Ilex crenata cv. convexa）、构骨（Ilex cornuta）等作为下层灌木，林缘有紫荆（Cercis chinensis）、红叶李（Prunns cerasifera）、红枫等开花色叶的植物，形成了景观丰富、生态位相互补充、植物长势良好的绿化景观。

4. 绿化景观优化的体会

奉贤区迎世博优化绿化景观工程是以“八无三规范”标准作为整治的目标。通过整治、调整、优化和持续改进，使奉贤区的绿地在世博期间基本做到绿地内无垃圾、无大型杂草、无黄土、无设施破损、无积水、无死树枯枝、无明显病虫危害、无明显漂浮物；也基本做到绿化种植规范，植物修剪规范，养护作业规范。经过我们的努力，奉贤区完成了优化绿化景观的既定目标，奉贤区城市绿化总体水平和城市景观面貌得到了提升。

在绿化调整改造中，笔者认为仍然存在一些亟待解决的问题。例如：老居住区的大树影响通风采光问题以及停车难问题均十分突出。一方面老居住区的大树生长高大密集，影响到室内的通风采光。以往是通过修剪来缓减大树对居民生活的影响，但这种方法并未能从根本上改变大树过密的问题，如果将大树进行搬迁在技术上存在难度，也不符合改善生态环境的要求。另一方面老居住区建筑密度高，公共空间少，没有规划机动车停车区域，破坏绿化停车的问题普遍。这些难题的解决需要理论的创新，更需要有待智慧的园林绿化工作者通过不断的实践，探索更好的解决方案。

参考文献：

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（一）风景旅游景区具有准公共产品的属性。按照公共经济学原理，风景旅游景区内的自然风景资源和文物资源属于公共性资源，人们在对其观赏等消费过程中，具有非竞争性和非排他性。但当人们通过设立门票等手段而成为旅游景区，对旅游消费者实施进入限制，使景区游客规模在合理容量内的情况下时，旅游景区作为一个产品便具备了消费的排他性。这样，一个依托风景名胜等公共资源的旅游景区，当设立门票进行游客管理时，这个旅游景区便从公共产品转变为准公共产品。准公共产品可以让市场来经营。随着门票价格的提高，旅游景区对游客消费的排他性增强。在这种情况下，为了确保公众对公共资源的消费权，就需要政府部门进行干预，或采取补贴的方式降低门票价格，或将景区作为公共产品由政府直接提供。风景旅游景区准公共产品的属性，使得它既可以由政府直接经营和提供，也可由市场来经营。

（二）风景旅游景区在经营中产生外部不经济性。外部经济理论指出，外部经济分为外部经济性和外部不经济性。外部不经济性是指一个生产单位因其他生产单位生产行为的存在而受损的情况。在旅游景区经营中，外部不经济性的产生主要来自三个方面：一是对旅游资源的过度开发，造成了风景名胜等公共资源的破坏，产生外部不经济性；二是旅游景区开发中对生态环境造成破坏，从而增加了边际社会成本；三是景区经营过程中造成的环境污染形成的外部环境成本。这些外部不经济性通常没有纳入旅游景区经营成本中，存在于旅游景区与旅游消费者交易之外，是难以利用市场机制进行控制的。如果对旅游景区经营所造成的外部不经济性不加以控制，则社会的边际成本就会越来越高于景区的边际成本，对整个社会造成的负担和危害就越来越大。因此，在旅游景区的治理中，必须构建避免景区经营造成外部不经济的激励和约束机制，以控制外部不经济性。这需要政府通过法律和行政管理加以实施。风景旅游景区在经营中产生的外部不经济性决定了风景旅游景区经营管理的复杂性和治理模式的多样性。

二、风景旅游景区治理模式影响因素

风景旅游景区的准公共产品属性及在经营过程中产生的外部不经济性，决定了风景旅游景区治理模式的选取，必然受到众多因素的影响和制约。这些影响因素的作用机制，是风景旅游景区治理模式生成的主要力量。

（一）国家法律法规是影响公共资源类旅游景区治理模式的首要因素。国家对风景名胜类公共资源的管理，是通过制度和监督实施相关法律法规和政策来实现的。按照我国有关法律法规，风景旅游景区内的自然资源和文物资源，都是国家所有的公共资源，是全社会的共同财产。既有为当地国民经济和社会发展服务的功能，更负有满足全社会长远发展需要的职责。在现有法律法规约束下，风景旅游景区通常走向传统的治理模式，即实行非企业型治理。由于我国风景资源的法律法规建设滞后于旅游景区的发展，特别是滞后于景区所在地国民经济和社会发展的要求。一些地方在贯彻落实这些法律法规的实践中进行了新的探索，在一定程度上突破现行的政策框架，使风景旅游景区治理逐步走向市场化，治理模式也不断创新。

（二）地方政府是风景旅游景区治理模式创新的主导力量。我国公共类旅游景区实行属地管理。景区所在地政府对景区的控制力度和管理导向，对旅游景区治理模式的选择和确立具有重大影响。特别是当地方政府希望通过开发旅游资源、发展旅游产业，来增加财政收入，带动经济社会发展时，就会采取多方面的有力措施，包括突破现有政策法规的框架，创新旅游经营管理体制，创造适应市场需要和经济发展的旅游景区治理新模式。因此，现阶段地方政府是旅游景区治理模式的设计者和实施主导者。

（三）风景旅游景区资本性质与结构影响其治理模式的选择与运用。作为资本性质的旅游景区经营投入，不论其来源，都主要是以经济利益为导向，追求资本的价值增值。但不同性质的资本在景区经营总资本中所占比重不同，会影响景区治理模式的取向。由政府直接投入或有国有企业投入的资本，通常要兼顾经济和社会的协调发展。当国有资本比重较大时，国家对景区治理决策的控制程度就比较高。而私人资本以追求资本增值为目标。当这类资本比重较大时，景区治理将趋向高度市场化的模式。

（四）资源主管部门影响风景旅游景区治理模式的创新。受原有管理体制的影响，风景旅游景区更多的是承担社会文化发展与生态保护的功能。因而，风景旅游景区主要隶属于资源主管部门，在性质上被视为事业单位。旅游景区治理模式能否创新，取决于资源管理部门对景区的控制力度。目前，在经济体制改革和旅游景区在我国旅游业中核心地位的凸现，资源管理部门也在通过加大旅游景区资源保护的监管力度，或是变更资源保护方式，来影响旅游景区治理模式。

（五）旅游产业发展水平影响风景旅游景区治理模式。旅游业是一个开放程度和市场化程度较高的产业。在旅游业发达的地区，人们易于接受新思想、新文化，旅游景区治理模式的市场导向就会增强。旅游景区是旅游产业的核心要素，处于旅游产业链的中心环节，旅游产业的发展必然推动旅游景区经营的市场化水平，景区治理模式适应产业发展要求，从而影响景区治理模式的选择和确立。

（六）社会经济发展水平。旅游景区所在地经济发展水平构成了旅游景区主要的经营环境。旅游景区的经营是一个资源与资本相结合的生产过程，治理模式是实现这一产出过程的途径。地方经济发展水平越高，市场机制越完善，资本市场、人才市场等要素市场越发达，旅游景区的所有权与经营权越有可能分离，景区治理结构越有可能完善。而在经济欠发达的地区，旅游景区则主要依靠政府的主导，吸引社会资金，以经济发展为导向，带动社会发展和环境保护。这些都直接影响旅游景区治理模式的选取。

（七）社会公众影响力度是旅游景区治理模式选取的重要力量。社会公众对旅游景区的影响，主要体现在对旅游景区资源和环境保护的关注和监督上。这种关注和监督力度，将促使旅游景区经营者在选择经营模式时，必须充分考虑如何调整和处理好景区管理中经济效益、社会效益和环境效益的关系、公众利益和经营企业利益的关系。公众的关注程度越高，监督力度越大，景区治理模式就越有可能采取保护和开发内在结合的方式。

三、风景旅游景区治理模式动力机制

经过近几年的改革创新，我国旅游景区经营主体的市场化程度在不断提高，这是旅游景区发展的动力所在。按风景旅游景区是否以市场机制进行经营管理，我国旅游景区治理模式体系可划分为两大类，即企业化治理和非企业化治理。本文就几种主要模式，分析其动力机制。

（一）整体租赁经营模式的动力机制。这一模式是指在一个旅游景区内，将景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地控制和管理，按约定比例由景区所有者和出资经营者共同分享经营收益。这是一种市场化经营公共资源的模式，体现公共性资源企业化经营、专业化管理、市场化发展的特点。这一模式强调在资源与环境保护的前提下以经济发展带动社会发展。该模式的设计与实施由当地政府主导，旅游管理部门积极推动。它是在地方经济和社会发展水平较低，市场机制不健全，旅游产业不发达，但旅游资源优势显著，旅游业发展前景良好的介质环境中产生的。该模式以景区旅游规划约束和景区投资企业与地方政府签订的经营合同约束为主。

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中图分类号：F59 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）05-00-02

旅游景区是我国旅游产业发展中的薄弱环节，对4A级旅游景区来说如果不能及时解决自身发展的瓶颈，必然会影响自身的健康发展。作为一个系统工程，4A级旅游景区要实现自身的的全面健康可持续发展，其施行的经营战略管理起着决定性的作用，最重要的就是要有正确的经营战略选择。

一、4A级旅游景区经营战略概述

4A级旅游景区经营战略，是4A级旅游景区在市场经济环境下，根据景区内外部条件和资源，为达到景区的全面健康可持续发展，对自身要实现的目标和实现目标的方法等进行的总体性规划，也是旅游景区所制定的战略性筹划。企业内外部各种因素对4A级旅游景区经营战略的形成都具有影响和制约作用。但是从本质上讲，在整个旅游景区经营战略中具有主导性的因素是4A级旅游景区的获利能力、4A级旅游景区在同业中的的核心竞争力。4A级旅游景区经营者只有在把握以上影响因素基础上进行全面的调查研究，才能制定出符合实际的有效经营战略。

二、4A级旅游景区经营管理的主要战略

科学合理的景区经营战略对于景区企业在激烈的市场竞争环境下，创造出特色鲜明的旅游产品，提升景区的知名度和市场影响力，推动景区经济的全面、健康、协调和可持续发展将会起到至关重要的作用。在4A级旅游景区的经营战略管理活动中，旅游景区形象建设、竞争战略、游客忠诚度管理、景区品牌管理是最为重要的几种战略类型。

(一)4A级旅游景区的旅游形象战略

提升旅游形象、实施形象战略被旅游景区视为争夺客源市场份额的制胜法宝。当前，许多4A级旅游景区的旅游形象建设，只把精力集中于景区形象策划和设计等方面，却没注意后续的形象传播规划；在旅游形象定位和设计上，许多4A级旅游景区往往也是仅从本身的角度来考虑，没有考虑游客的个性特征、心理认知模式和竞争对手的影响，导致许多4A级旅游景区旅游形象建设的效果不佳。我们可以基于沟通理论从以下几方面提升4A级旅游景区在游客心目中的旅游形象：

(1)加强4A级旅游景区管理机构建设

旅游形象建设的主体和传播的主体是旅游景区管理机构。进行旅游形象建设，4A级景区管理机构通过市场调研，既要掌握景区目标游客的消费习惯、欣赏偏好、文化水平、价值观念和个性特点，也要了解景区拥有和可运用的主要特色旅游资源、竞争对手的旅游形象定位和本地的习惯风俗，以确立旅游形象建设的主题。根据旅游景区的资源优势、周边旅游目的地旅游形象定位和游客对旅游目的地的心理认知种类等具体情况，通过运用恰当的方法对本景区旅游形象进行定位,打造出富有特色的旅游形象。

(2)4A级旅游景区的具体形象设计与完善

根据特定游客的特点和景区的资源特色，4A级旅游景区应对景区的形象传播口号、人—地要素、人—人要素等软硬件形象感知要素进行系统设计，使旅游形象转化为目标游客所能接受和喜欢的语言和非语言形式的具体旅游形象。旅游形象也不是一成不变的， 4A级旅游景区应根据目标游客的需求偏好和个性特征的变化趋势，及时地调整和进一步完善旅游形象。

(3)4A级旅游景区旅游形象传播媒介的选择

旅游形象的传播媒介的选择类型和组合形式对旅游形象建设的质量产生重要影响。当代社会信息化趋势快速发展，使得网络、报刊杂志、广播、电视等传播媒介对人们形成对外部事物的形象感知方面的影响越来越大。旅游景区要根据目标游客对媒体的选择偏好，形象传播所涉及的目标、内容、形式、预算等限制条件，有针对性地进行选择相关传播媒介和进行传播媒介的优化组合，以最好的实现旅游形象传播的目标。

(4)游客的印象感知和印象决策

在游客印象感知阶段，4A级旅游景区要通过积极引导旅游形象的人际传播，为旅游形象建设创造一个良好的外部人际环境，激发潜在游客的旅游需求冲动；在印象决策阶段，4A级旅游景区应通过各种途径，不断优化旅游形象传播媒介的组合，强化旅游形象推介宣传，变告知性广告为劝说性广告；并在广大游客群体中不断深入宣传旅游形象，使他们形成对旅游景区正面的、积极的印象决策。

(5)游客复合印象

在复合印象阶段，4A级旅游景区应对旅游形象的宣传主题进行统一，尽可能挖掘和开发旅游形象的可感知因素；加强景区形象载体的质量建设，为游客打造良好的旅游环境氛围，最大限度缩小景区的形象内涵与形象载体之间的差距，不断提高游客满意度，避免游客旅游后产生的不协调感，使他们对景区形成一个正面、积极的综合性感知印象。

(6)4A级旅游景区形象效果调查

通过对旅游形象现状的调查，4A级旅游景区可获得景区游客对旅游形象的真实全面的感受，检测出旅游形象建设的实际效果。通过景区的知名度、美誉度和游客的忠诚度等主要指标来衡量旅游形象效果。通过对旅游形象现状的调查，4A级旅游景区在具体了解旅游形象建设的成效和现状的同时，也可为旅游形象的未来塑造和发展方向提供重要切实的参考，最终实现对旅游形象建设的常态化、动态化管理。

(二)4A级旅游景区的品牌管理

旅游市场上各类景区间的竞争越来越激烈，而各种旅游产品的市场周期也越来越短，这些市场变化迫使4A级旅游景区重新考虑和规划自己的旅游产品品种管理。迪斯尼乐园之所以能长盛不衰，并且能在世界范围内组建自己的连锁式迪斯尼跨国运营帝国，这就得益于迪斯尼乐园自己树立起来迪斯尼乐园的品牌管理。4A级旅游景区的品牌管理要在学习同业先进管理经验的基础上，根据同业景区的竞争状况和自身产品比较优势来确立自己管理运营的旅游产品在旅游市场上的竞争优势。并根据当前各类潜在游客的需要和偏好进行分析，通过媒体传播塑造良好地独具特色的品牌形象，在与旅游者互动中获得积极认知，满足旅客的心里需求，以此打造景区的独特竞争优势，使旅客在对同类产品的消费中，排他性地选择本景区开发的旅游产品。实现品牌管理的基本要求就要做好品牌定位、价值定位、传播定位、消费定位。

(三)4A级旅游景区的竞争战略

市场竞争中4A级旅游景区可采用的竞争战略可以分为三种类型，即景区成本领先、特色经营、集中战略等。

1.4A级旅游景区成本领先战略

旅游景区的经营成本包括景区旅游项目开发成本、人力资源的开发与利用成本、景区环境的营造成本以及营销成本等。经营成本的高低决定企业盈利的多少，4A级景区要控制好景区经营成本，做好景区经营成本管理，尽量实现单位运营成本最低。景区控制运营成本的选择有：贯彻人本管理思想，加强人力资源的挖掘和培训；努力提高经营效率和经营质量，减少人力资源成本；做好媒体公共关，借助有关媒体来提升景区的知名度、口碑，降低景区的宣传成本；利用科学的环境设计和环境管理手段来保持低的景区环境成本；借助高质量的创意策划，开发低成本投入高游客满意度的景区项目，来降低景区的开发建设成本等。

2.4A级旅游景区特色经营战略

4A级景区实施特色经营的关键要处理特色产品的实际效果与顾客感受到的效果的关系以及信息有效传递等问题。因此，4A级景区应尽可能运用各种可能的手段，把景区经营特色的实际价值及时全面有效准确地传达到游客，以增强游客的预期消费信心，促进游客做出消费决策。同时，旅游景区要积极预防特色经营战略实施中可能出现的风险，主要表现在：开发独具特色的旅游产品产生的额外成本，游客喜好的不确定性；旅游产品被复制的可能性，新旅游产品在将来的市场中地位的不确定性。这要求，实施游景区特色经营战略时，必须保持产品创新和成本控制之间的平衡。

3.4A级旅游景区集中战略

景区集中战略就是要在旅游市场上能够确定一个合适的市场切入点，也就是确定一个相对规模不大的细分市场，该市场的潜在游客对市场的旅游产品具有某种特定的偏爱或需要。游客产生这种特定需求的原因要么是景区地理位置特殊性，要么顾客具有某种特性的要求。4A级旅游景区在选择集中战略时，应把握该种市场具有的特征：该市场的规模不会太小，该市场应有想当的盈利空间；该市场增长潜力也应该较好；4A级景区也要有充分的资源、技术和市场竞争能力来支撑该市场。

(四)4A级景区游客忠诚度管理

对于游客忠诚度的认识是从4A级景区持续发展角度考虑，建立在可持续发展的基础上的。历史经验证明，良好的顾客口碑是企业最有效和最成功的宣传手段，所以，加强对景区游客忠诚度的管理，是非常有必要和长远眼光的。当今我国国内旅游市场竞争的性质已经发生了根本性的变化，对于景区旅游企业来讲，最重要的问题不在于统计角度上来衡量旅游市场占有率，而是实际上在该市场拥有的忠诚顾客的数量多寡；对于旅游景区而言，管理者必须清楚游客的高忠诚度并不意味着游客对本景区的重复消费。这就要求景区管理者实现管理思想转变，重新定义游客忠诚度，将本景区游客在获得服务高满意度下实现的良好口碑和自动宣传，作为景区游客忠诚度的主要表现形式和指标。

参考文献：

[1]王玉霞.不同类型旅游景区经营与管理[J].商场现代化,2006(34).

[2]董观志.旅游景区管理咨询的商业空间与拓展对策—对深圳锦绣中华的实证分析[J].桂林旅游高等专科学校学报,2000(03).

[3]史文斌,张金隆.我国旅游景区经营管理对策研究[J].江西社会科学,2005(06).

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中图分类号:F592文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0060-02

自20世纪90年代后半期起,我国各地相继出现了旅游景区拍卖活动。建设部一再重申风景名胜区不能交给企业管理,不能以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地,但各地拍卖之风却是屡禁不止,这一问题引发了社会各界的广泛争论。

一、我国旅游景区管理现状

1.旅游景区的所有权状况

在我国,以自然、人文旅游资源为依托的旅游景区的所有权大体可分为三种:一是私人所有;二是集体所有;三是国家所有。上述三者中,国家所有的旅游景区占绝对多数,它们的经营和管理也成为各地争论的焦点。国有景区主要由政府代表国家统一行使所有权,政府又委托各地的行政机构对旅游景区代为管理。本文主要以国有旅游景区作为讨论的对象。

2.旅游景区的管理现状

目前,代表国家对旅游景区行使管理权的部门有:(1)旅游部门,负责对全国的旅游景区宣传、管理、质量评定等,如A-5A级旅游区的评定。另外,还管理旅游星级酒店、旅行社的评定、审批等业务;(2)林业部门,负责对森林和野生动物类型的自然保护区、森林公园等进行统一管理;(3)文化部门,负责对各种遗址、遗迹、古建筑、石窟、石刻等文物的保护和管理;(4)宗教部门,负责对各种宗教道观、庙宇、道姑、和尚等的管理;(5)水利部门,负责对水域类的自然保护区、水库等的管理;(6)建设部门,主管全国风景名胜区的工作;(7)各地政府部门,负责旅游景区的审定、公布、上报等工作。

3.我国旅游景区管理存在的弊端

旅游景区在管理中存在政出多头、管理混乱、效率低下的现象。首先,一个景区被多部门同时管理,导致管理混乱。如山西的广胜寺,文物、宗教、旅游等三个部门均参与其业务管理,多头管理导致管理混乱,景区的发展也无从谈起。其次,我国景区资源保护和开发资金十分有限,多头管理下,使得有限的资金更加分散。景区无资金开展统一的、高水平的规划,资源的保护也只能是分头进行,结果是景区因缺乏整体规划很难有旅游吸引力,景区资源因缺乏资金而无法得到保护,而各部门的单打独斗又使整个景区的建设缺乏统一的风格,且质量不高,最终的结果只能是游客日少,景区走向衰退。这种情况在我国旅游景区中并不少见。再次,国有国营的经营体制,使所有权的行使者既是管理者又是经营者,缺乏有效的监督约束。同时,国有事业单位吃大锅饭的体制,使管理部门缺乏必要的激励,从而影响了旅游景区发展的活力和景区服务质量的提高。

二、旅游景区所有权、经营权两权分离的现实

1997年,北京通大公司买断了湖南张家界黄龙洞50年的经营权。此后,四川碧峰峡、山东三孔、四川海螺沟、山西绵山、湖南碧峰湖、宝峰湖等景区也不约而同地出让了经营权。2001年后,山西壶关县、浙江杭州市、陕西长安县、四川省等地区分别通过拍卖、招标等方式转让区内旅游景区。四川、福建等省明确规定旅游资源的经营权可以出让,但应通过拍卖、招标或协议方式进行。国内旅游景区出让经营权的行动已越演越烈,大有如火如荼之势。而建设部多次发文禁止旅游景区经营权出让的规定在现实面前显得有点苍白。

从两权分离后的景区经营状况看,分离后的许多景区均取得了很大的发展。黄龙洞出让给北京通大公司后,不仅经济效益逐年攀升,景区知名度不断提高,北京通大公司还投资1亿元用于对定海神针的开发和保护。四川碧峰峡景区在经营中将环保与开发并举,以深生态的理念开发资源,不仅带来了巨大的经济效益,开业3年,带动当地相关产业创收6亿元,而且使景区的资源得到有效保护,森林覆盖率达96%,保持了碧峰峡的原始生态。其他景区如绵山、海螺沟、宝峰湖、碧峰湖等也都取得了健康、快速的发展。

当然,由于转让或拍卖规定并不严格,又缺乏相关法律条款的限制,在景区转让时也存在隐忧。有的景区在转让时并未引入市场机制,往往是当地主管部门和企业直接签订开发经营协议,其他利益主体并不参与协议的商定,同时缺乏竞争企业的参与,这样容易造成企业的寻租行为。有的景区虽然采取了公开拍卖的形式,但由于将景区拆分进行,使转让经营权后景区的统一开发和经营很难进行,存在很大的弊端,如2001年山西省壶关县的太行山大峡谷经营权拍卖,将大峡谷内的景点单个拍卖,十多个景点分属于不同的个人或企业,这种独立开发、分散经营的状况势必为景区的发展和保护埋下隐患。另外,拍卖价格过低让人怀疑景点能否得到高质量的开发和保护,如羊肠板拍卖了3 800元,女妖洞拍卖了6 700元。

三、我国旅游景区市场化经营的构想

景区经营权的转让符合市场规律,是市场经济发展的必然要求,也是我国不能把旅游景区完全当作公益事业来经营的现实情况的客观要求。我国旅游景区目前存在的最大弊病就是产权不明晰,虽然国家是旅游资源的所有者,但具体行使所有权的却是各级政府部门,而政府部门又同时行使管理权和经营权,这种体制下,经营者缺乏必要的监督和激励,从而导致资源管理的效率低下。

根据我国的具体国情,旅游景区的市场化经营可通过三条途径进行:

1.实行政企分开,组建专门的景区管理公司。对于那些世界性的或全国性的、具有很高的资源价值的旅游景区可暂时采取这种措施。在不改变景区国有性质和保护资源的前提下,通过资产划拨的方式,组建旅游景区管理公司,专门负责旅游景区的经营活动。陕西旅游集团公司的组建是这方面的有益探索,通过国有资产无偿划拨的方式构建了直属省政府的国有独资公司,将陕西省内的一些重要的旅游资源整合在一起,打破地区、行业和所有制的限制,实行政企分开,实现了景区的市场化经营。促进了景区的良性发展和景区旅游资源的保护。陕西省的文物保护费用从旅游集团组建前的700万增加到了集团组建后的3 000万,改善了文物保护状况。

2.组建国家控股公司。组建国家控股公司,在不改变景区国有性质的前提下,使企业按照市场法则运营,充分发挥股份制公司在资金筹集、自我约束机制等方面的优势,保证景区发展所必需的保护、开发资金,促进景区的良性运营。同时,由于国家控股,又使企业在经营目标选择上不仅要考虑经济目标,而且要考虑社会目标和政府政策意图,体现景区经营的公益性。组建国家控股公司,应建立健全法律法规,使景区股份化的活动有法可依,避免假公济私行为。当地主管部门应发挥监督管理作用,严格景区项目审批程序,加强对景区发展方向和资源保护费用的监管。

3.健全旅游法律体系,以公开招标方式,有偿转让旅游景区经营权。目前,我国许多地方已经进行了经营权转让的尝试,但由于缺乏相应的法律保护和规范化的程序使许多景区在转让活动中过于草率,有可能会因约束不当而造成景区资源的破坏。从我国景区经营的现实情况和转让经营权后景区的发展情况看,两权分离是可行的,关键在于从法律、政府的监督职责以及转让的具体规定等几个方面进一步完善相关规定,使景区经营能在市场机制的调节下顺利实现。

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一、旅游景区管理体制的内涵

旅游景区管理，常常是指一种实现预定管理目标的过程。它的主体通常是景区的经营者，它包括景区的管理者和员工。它的实现方法一般是由景区的管理者通过一定的组织人力、物力和财力来进行的。它的目标是通过景区的管理主体对景区的日常经营与活动提供决策与支持来达到景区的平稳与健康发展。景区的管理通常与景区的日常运营有关。我们要区分开它与旅游景区的治理的异同。从广义上来说，旅游景区管理体制是一系列有关景区的运营、管理、治理、和相关制度等的内外部综合体，它的范围很广，包括管理系统的结构和组成方式，即景区采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现景区管理的任务和目的。从狭义上来说，旅游景区管理体制是规定景区在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则与运行机制。

二、旅游景区管理体制变迁的背景分析

中国旅游景区管理体制的变迁是随着我国经济的发展而不断地发生变化，最开始是纯公益性管理，之后是政府专营，再后来就逐渐发展为企业经营，现在是现代企业制度经营管理。中国旅游景区管理体制的变迁所经历的四个阶段是我国不同社会经济条件下的产物。它们的形成和变迁是有其历史规律和社会现实背景的。在建国初期，国家一穷二白，政府把主要精力放在关乎国计民生的农业和工业上去，较少涉及第三产业的旅游业，当时的旅游景区管理处于萌芽阶段，旅游活动主要是外事活动的补充，具有明显的政治属性。旅游业也仅仅被定性为外事接待型行业，景区管理只被当成政治任务来完成。改革开放后，随着国家的指导思想发生变化，开始以经济建设为中心。此时旅游景区开始由先前的政治接待变为追求经济效益的功能。但由于一直以来的景区政府多头管理，缺少管理经验和专业人才，导致了掠夺式开发，影响旅游景区的可持续性发展。90年代，我国开始由计划经济向市场经济转变，这一过程中，一方面景区需求市场规划不断扩大，景区保护压力不断增加，对许多景区构成了保护的压力。另一方面，国家投入的严重不足，景区管理机构自身的生存都受到威胁，迫使管理者不得不另觅良途。这一阶段，市场机制开始在旅游资源配置中发挥作用，我国景区形成以官僚制管理模式和经营权转让模式两种主要的的管理运行模式。最后经过几十年的发展，旅游景区管理水平和理论实践有了一个全面的发展，先进的管理理念和方法被引入和应用，也就慢慢创新形成了现代企业制度经营管理模式。中国旅游景区管理体制的变迁反映出了中国社会和经济体制的转型与变化。从根本上说，经济利益才是导致景区管理体制的变革的最重要原因。

三、旅游景区管理体制基本理论的研究

国内学者们主要是对目前我国旅游景区管理体制的问题、景区治理模式、景区治理对策等多个角度进行过总结与阐释。

根据对景区管理体制存在的现有问题进行分析论述。主要有魏小安将我国旅游景区的问题总结概括为：一是体制混乱，二是情况复杂，三是功能交织，四是变化迅速，五是利益纠葛，六是文人代言。王兴斌认为，在许多旅游景区中存在条块分割和政、企、事不分；资源破坏，环境恶化；公共资源类旅游景区的过度商业化现象严重。刘凯总结认为，管理体制不清、政出多门、条块分割、政企不分、效率低下、基础设施不完善、建设资金缺乏、旅游资源破坏、法律法规不健全等是我国旅游景区存在的问题。史文斌，张金隆则探讨和分析现行经营管理模式中的以政府专营和租赁承包或卖断模式为代表的模式目前所存在的问题。

根据对现有景区治理模式的分类来进行综述。主要有彭德成认为我国旅游景区分为企业化治理与非企业化治理两种主要方式，提出了景区十大治理模式。翟毓花提出了国家直接经营模式、市场化经营模式、零门票公益性经营模式这三种利用市场机制探索出的的新模式史文斌提出，景区治理模式可以归纳为以整体租赁经营、股份制企业经营与国有企业经营三类为主的企业化治理模式和具有行政职能的治理与不具有行政职能的治理的非企业化治理模式两大类。叶芦生认为政府专营、租赁承包或卖断、用现代企业制度经营景区模式这三种模式可以概括为我国我国风景名胜区的主要经营模式。

根据对目前景区管理体制问题治理的对策和建议的角度的论述。王成仁认为主要从以下几个方面着手解决目前景区管理体制存在的问题：1、明晰产权，确定监督管理主体及其权、责、利 。2、加强监督力度，预防权力租金的出现。3、健全法规体系，做到有法可依。4、考虑相关者利益，合理规划与开发。张凌云认为应该采市场化经营模式，避免政府经营的弊端，认为部分旅游景点地区可以组建旅游景区上市公司。高栓成，张沁指出了几条建议：一是从思想上提高认识景区管理体制改革是实现旅游资源优化配置的客观要求；二是制定配套的法律法规，使我国旅游景区管理体制改革有法可依；三是加强监督力度，预防权力租金的出现；四是提高人的文化素质，为旅游景区管理体制改革创造良好；梁正宁通过对已有模式的分析，认为风景名胜区将会走向市场化。

四、我国旅游景区管理体制改革实践的研究

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中图分类号：F592 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）02-0106-02

社区居民是旅游地重要利益群体，社区居民参与旅游业发展是增加居民收益、消除旅游消极影响的有效途径，也是社区居民发挥自身能力来管理和影响旅游开发的民主化过程，己成为当今旅游业可持续发展的重要保证和内在动力。是否具备完善的参与机制，则是影响社区居民参与旅游发展的重要因素。由于缺乏参与机制而无法投身于旅游决策过程中，会使社区居民难以从旅游中获益。在旅游发展的途径中，只有健全的参与机制才能使社区居民的参与从低层次上升到高层次，才能保障这种参与的延续。基于此，本文主要从社区居民参与旅游发展的引导激励机制、咨询决策机制、利益保障机制和监控机制四个方面进行初步的探讨。

一、建立社区居民参与旅游景区开发经营的引导激励机制

目前，在我国旅游景区开发经营过程中缺乏社区共建机制，没有充分发挥当地居民参与的作用，社区居民还没有真正参与到旅游开发中去。当前社区居民参与景区的开发经营的主要形式停留在零售旅游纪念品的阶段，这种的参与方式影响了旅游市场的管理和发展。由此可见，居民参与的积极性没有充分调动起来。在旅游发展的较低阶段，作为旅游社区主体的居民受其自身条件的限制，参与旅游发展具有被动性的特点。因此，健全引导激励机制是社区居民参与旅游景区开发经营的重要前提。

（一）保障社区居民的合法权益

社区参与旅游发展通常依赖于社区居民积极的主动性以及项目规划者政府管理人员等所愿意给社区居民参与的支持和鼓励的程度。如果人们发现参与旅游发展对他们没有实质性的利益影响，他们则不可能积极地、主动地参与项目的计划活动。因此，要想社区居民参与旅游景区开发经营，首先要刺激社区居民的动机――利益。要想引导居民参与旅游景区的开发经营，最主要的就是要保障社区居民的合法权益，能够让社区居民在参与中利益需求得到满足，能够形成可持续发展的理念。只有如此，才能激励社区居民积极的参与旅游景区开发经营中去。

（二）发展社区居民参与的形式

政府应当积极主动的建立合理的利益分配机制，不能把大部分的利益让少数当地居民、景区管理人员和开发商拥有，要保证更多的与景区发展相关的利益者主体参与到旅游活动中来，来分享由旅游带来的收益。对于没有参与到旅游活动的社区居民，政府还可用景区发展所得收益，来扶植这些居民的生产生活，使旅游收益尽可能公平合理地分配给所有参与到景区发展建设中的人们。

为此，应合理确定发展合作方式，大力发展社区居民参与的形式。对于资金富足的居民，可采用居民入股或者承包该景点的经营形式；对于个体户，可采用政府与其合作的经营形式，合作建立特色旅游景点；对于有技术性的居民，可采用居民技术入股的经营形式。除了这些，还可让有条件的居民建立住宿、交通、开发特色旅游产品和特色的旅游购物以及能够充分反映当地文化特色的旅游项目。

（三）激励社区居民参与景区的开发经营

在制定景区的规划和管理制度时，要积极听取社区居民的意见和建议，争取得到政府和社区居民的共同认同。政府做重大的决策之前，要努力号召社区居民积极参与，充分的显示社区居民在景区的发展中拥有重要的地位。在景区的日常管理中，要注重让居民参与管理，让居民感受到参与感。只有这样，才能构建好景区的旅游环境，才能够更好地的发展景区的可持续发展，体现出社区居民的重要地位。

二、建立社区居民参与旅游景区开发经营的决策咨询机制

建立旅游发展决策咨询机制是实现社区居民参与旅游的重要途径，包括旅游发展的指导思想、目标、途径等战略问题决策咨询机制的建立。还有因旅游发展而引发的社区影响问题的咨询，包括环境、经济、社会文化等各个方面，将居民所关注的问题体现在旅游规划过程之中。体现社区居民意志或意愿的旅游规划更易于在实施过程中推行，也会使居民更有效地参与旅游的可持续发展。

（一）建立社区居民参与决策咨询的途径

首先，政府应加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家论证和政府决策相结合的决策机制。虽然居民受自身经济、文化水平等的限制，参与决策能力有限，但在宏观概念上要听取他们的意见和看法，以便取得他们的支持。社区居民对于旅游发展目标、可行性的确定与参与方案以及监督机制都要充分去参与、去决策。

其次，政府还要加强当地教育体制，提高当地居民的文化素质。对决策的人进行系统的文化培养，使居民能够提出更加合理更能够促进旅游发展的建议。还要加强参与决策的宣传引导工作，在政府的主导下，尽可能快的提升旅游景区的建设，减少因旅游发展带来的一些负面的影响，通过宣传培训，提高社区居民的参与决策咨询的积极认识，使居民更乐观的对待旅游景区的开发经营。

（二）引导社区居民参与决策咨询的评价

决策咨询机制是服务于社区居民的，是为了解决疑问、提供协助的一些方式方法。在决策咨询过程中，社区居民应处于核心地位，作为旅游景区发展的主人公，他们有权力也有必要知道旅游景区的开发经营对本地未来的经济、社会、文化发展的影响。政府需要听取大多数社区居民的心声，且不得以私利给社区居民提供错误的信息来错误的引导他们的建议和意见。同时，政府也要平衡好各部分之间的矛盾，把社区居民放在景区开发经营的核心地位，这样才能更好的获得社区居民对景区开发经营的支持。

三、健全社区居民参与旅游景区开发经营的利益保障机制

社区居民参与景区的开发经营的根本目的在于利益，这个利益包括近期的和长期的。景区的开发者在开发的过程中会想尽办法把其中的利益最大化；社区居民由于受知识文化程度和当地文化条件的影响，在景区开发经营的过程中多注重近期利益而忽略长期利益，导致景区难以可持续发展。所以，必须要健全社区居民参与旅游景区开发经营的利益保障机制，来实现景区的可持续发展战略和实现社区居民参与景区的发展。

（一）健全政策法规保障机制

在社区居民参与景区发展的过程中缺少政策法规的支持，容易产生各个部门之间的利益争夺问题，不便于景区的开发和发展，也不便于政府部门的管理和协调，从而引发社区居民对政府部门的不满意。旅游景区可以在法律允许的范围内制定符合当地景区的政策法规，用来保证社区居民在景区开发经营的过程中有法可依。政府部门要接受居民的投诉，处罚违法违规部门或者个人；规范景区经营的服务质量，为政府增加税收。还要为社区居民提供资金支持，鼓励小额贷款和低息贷款，在根本上支持社区居民参与景区开发经营。

（二）完善利益保障机制

社区居民参与景区开发经营的根本目的就是经济利益，这也是居民生存和发展的基础。政府相关部门应该对景区内的财产进行公布，让居民感受到政府对居民利益保障的诚意，使居民能够充分理解政府发展景区的重视。对于景区内的房屋等财产的利益分配应有一个分配方案，同时制定合理而又灵活的补偿制度；对景区内的收益也要对居民进行补偿，以确保社区居民的经济利益不受到损失。

（三）发展以股份制为基础的经营方式

社区居民的经济利益是根据经营项目实现的，由于社区居民的文化素质较低和经营能力较差以及经营经验较少的情况，社区的居民的经济利益无法保障。所以，借鉴其他景区周边居民参与开发经营的经验，旅游景区应该采用以股份制为基础的经营方式。可以采用国家的分配制度和发展公司的股份所有制度，可以把居民的劳动和权力相结合起来，实现和保证景区的可持续发展。政府可以通过股份制公司、经营企业和公积金等形式发展景区经营方式，以推动社区的共同发展和进步。

四、健全社区居民参与旅游景区开发经营的监控机制

为了保证社区居民参与旅游景区开发经营的发展过程中权利能够得到有效的保障，居民的权利能够更好的促进景区的发展，为了促进旅游景区开发经营的可持续发展，必须要健全监控机制。

（一）建立专门的监督机构

监督机构负责全面协调政府相关部门、社区居民和旅游经营方的关系。落实责任，建立旅游景区管理机构对违法违规活动自查自纠、监督政府部门的工作机制。要将检查的结果向社会、社区公布，充分发挥社区的监督作用，做到让社区居民放心。

（二）建立旅游发展村民协会

在旅游景区相关社区居民内部，可由社区居民自己成立旅游发展村民协会，对旅游发展方向、旅游经营行为以及旅游管理部门的行为等进行监督，以确保社区居民的权利得到有效保障，确保部门的行为符合社区居民的经济利益。

（三）建立旅游发展监测小组

旅游发展监测小组由专家、政府代表、经营者代表和社区居民代表共同组成，对旅游景区开发过程中的经济、文化、环境等各个方面发展进行评估和对未来发展的预测，及时对发展过程中错误的方面进行改正，确保旅游景区的顺利发展，促进景区的可持续发展。

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1997年，湖南省分别以委托和租赁的形式向北京和马来西亚的两家公司分别出让了张家界黄龙洞和碧峰湖的经营权；2001年，四川省旅游局宣布出让九寨沟国家森林公园等十大景区的经营权；2002年，广东国旅买断湖北神农架的专营权。据统计，截止到2006年全国至少已有25个省（市、自治区）的400多个大小不一的旅游景区（点）租赁、转让或出卖其经营权。

一、旅游景区经营权转让的原因

（一）经营体制上的原因

1．一定时期特殊的经营模式对旅游景区经营管理的作用。在计划经济体制下，我国的旅游景区是由国家通过景区管委会行使所有权和经营权，在这种特殊的经营模式下，旅游景区的所有经营决策和经营风险全部由国家承担，缺乏经济驱动和相应的激励，使得旅游景区开发缓慢、管理滞后、保护不力。

2．低层次的市场运作。旅游景区由国家直接经营管理的体制，往往伴随多头管理现象，产权不清。以福建泰宁大金湖旅游区为例，就分属三家，出现“政企不分、企事不分”的局面。由于产权不清晰，利益和责任不明确，导致资金投入不足，基础设施落后，产品粗糙，景区吸引力下降，形成“低投入、低保护、低产出”的低层次运作[1]。

3．资金匮乏，严重阻碍旅游业的发展。以九寨沟为例，2000年前的投入不足1亿元，而要保护好这一人类瑰宝，据统计所需的费用每年至少就需要4000万元。政府的财政拨款对旅游景区的保护和开发简直就是杯水车薪，从客观上要求我们为旅游景区的发展寻求新的出路。

（二）客观市场经济发展的必然结果。

国家对旅游景区既拥有所有权，又拥有使用权和经营权，随着旅游业的快速发展，这种落后的体制已经不能适应市场经济发展的需要，反而制约了旅游业的发展。经营权是属于市场的问题，只要符合市场法律的规定，谁都有资格来经营[2]。除了国有资本可涉足旅游业外，其他资本也可以介入。出让经营权本身是符合市场规律的。

（三）经营权转让的积极意义。

1．有利于引进资金和先进的管理经验，盘活资源。旅游景区大都位于比较偏远落后的地方，交通不便，信息不畅，开发成本和开发难度较大，经营权的转让，不仅将大量的资金投入到景区的开发、保护中，同时也带来了先进的管理经验，也有效地盘活了资源，提高了景区的知名度。

2．增加地方财政收入，使当地老百姓尽快脱贫致富。大量资金注入的同时，带来了大量的人流、物流和旅游流，活跃当地经济，带动相关产业的发展，提供更多就业机会，增加地方财政收入和老百姓的收入。如成都万贯集团参与开发四川碧峰峡景区后，为当地一年多带来1.6亿元的收入。

3．有利于改善环境，促进资源保护。在旅游景区的开发中，处理好开发与保护的关系，就可以促进景区的良性循环发展。如黄龙洞股份有限公司在获得张家界黄龙洞景区经营权之后，为洞内石笋定海神针投保1亿元，并对景区进行了维修，完善灯光、护栏、观光走廊等设施，从而强化了对资源的保护和设施的完善。

二、旅游景区经营权转让中存在的问题

企业所有权和经营权合一，是计划经济体制的基本特征之一。风景名胜资源是特有的国家资源，实行市场化经营有其必要性，然而也存在不少值得探讨和思考的问题。

1．缺乏战略策划，急功近利。面对激烈的市场竞争，某些地方政府为了政绩，对旅游开发企业缺乏认真的评估和可行性论证，仓促地转让经营权，造成了以牺牲环境为代价的生态灾难。

2．国有资产的流失。由于对旅游资源价值很难准确衡量，其评估又缺乏一个统一的标准，就出现投机行为并导致国有资产的流失。因此，在旅游景区经营权的转让中，转让价格成为一个“灵活”的问题，这就使某些企业的投机行为有可乘之机。

3．转让的年限问题。无论企业还是旅游景区，都有其生命周期，转让年限并非越长越好，旅游景区的衰退期是什么时候，转让年限多少才合适，是我们应当慎重探讨的问题。

4．对旅游资源的掠夺式开发，造成环境污染甚至生态破坏。企业都是以追求利润最大化为第一目标，在旅游开发企业获得经营权之后，为了实现利润的最大化，就可能出现盲目地、掠夺式的开发行为。如至今令人心痛的“水洗三孔”事件。为了避免上述状况的出现，如何从社会舆论和法律上建立一套监督体系，是一个值得重视的问题。

5．引而不发，粗放经营。有些开发商在取得旅游景区经营权之后，在利润的驱使下，以旅游开发之名行房地产之实，大搞“山水住宅”，严重地破坏旅游景观。另有一些开发商是门外汉，对景区的开发起点不高，忽视了旅游景区的文化内涵，缺少特色与创造性，导致旅游景区出现“城市化、商业化、人工化”的现象。

6．转让内容。据有关专家认为，对于公益性和专业性较强的景区，如国家森林公园、重点文物保护区等不宜转让经营权，只适宜由国家经营，并由国家委托专业人士或专业机构经营管理。

7．对景区缺乏统一协调的管理监督。一个旅游景区，同时归口旅游行政机构、园林部门、林业部门、文化部门等多家管理，这种管理体制，造成了对旅游资源管理不力、被动保护甚至破坏事情的出现。

三、旅游景区经营权转让的对策

在旅游景区经营权转让方面，我国还正处于一个逐渐发展阶段，在实际操作运行中，造成了很多争议和纠纷的存在。结合旅游景区经营权转让中出现的各种问题，提出以下对策。

1．明晰产权，责任分明，推行“三权分离”。旅游景区是特殊的产品，具有产权的属性。根据我国法律规定，旅游资源所有权归属国家，地方政府和政府有关职能部门拥有管理权，同时拥有经营权，导致产权不清，责任不明。在实施经营权转让之后，最重要的就是要明晰产权，实现所有权、管理权和经营权的分离，是旅游景区实施市场化经营的先决条件。

2．谨慎选择、严格审核转让企业的资格。旅游资源具有不可再生性和唯一性，一旦破坏就无法恢复。因此，在确定转让其经营权之前，要严格审核其经营资质。可以从专业资格、资金能力、信用等级、经营绩效、经营范围、经营经历、社区居民意见、企业文化背景等七个方面审核。

3．科学制定资产评估系统，准确评估资产价值，避免国有资产流失。

4．签定合同，明确旅游景区资源保护的方法。

5．经营权转让年限并非越长越好，关键要保证可持续发展。

6．缩短所有权链条，分清部门责任。对于旅游景区的那些是可以转让的，那些是不可转让的，通过法律法规明文规定下来，从而避免“混乱”的局面；同时为了给受让企业创造一个良好的经营开发环境，放活经营，则必须缩短所有权链条，进一步分清部门责任[3]。

7．建立完善的监督体系。具体的监督形式包括：（1）法律监督。（2）技术监督。（3）管理部门监督。（4）当地居民监督。（5）新闻媒体监督。（6）旅游景区经营权转让实行拍卖形式。

参考文献

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关键词：旅游景区 行政管理 管理模式

旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容，它直接关系到旅游景区的可持续发展。根据公共行政管理和旅游行政管理的基本理论观点，旅游景区行政管理可以初步理解为：从中央到地方的各级人民政府，通过其授权的相关旅游职能机构，依据国家有关政策法规、方针、遵循旅游景区自身的发展规律和特点，对本国、本地区的旅游景区进行总体管理和综合调控的过程。简言之，就是旅游行政部门对旅游景区的总体管理。

张听竹对风景名胜区的政府规制研究中指出，应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理，使旅游景区变成一个小级别的行政单位，把资源保护的职能内生化，将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收费权一体化，而刘秉升却认为旅游景区作为旅游经营单位，从事企业化经营，政府在这个过程中应加强管理的力度，尤其是法制管理、规划管理及技术管理。张凌云认为当前我国旅游景区实行行政事业性管理必须采取市场化的经营方式，推行企业化管理。张吉林在研究我国西部旅游景区管理模式时认为采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现。

旅游景区资源特征分析

（一）景区资源垄断性特征

旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性，决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制，否则，景区经营者可能滥用其垄断地位，为获取垄断利润而制定较高价格，从而损害公众利益的实现。

（二）景区资源公共物品特征

经济学研究表明，公共物品在不具有排它性的同时，根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”，即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数，即拥挤点时，公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加额外的消费而不会产生竞争，即每增加一个消费者的边际成本为零；当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少所有消费者的效用，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论，风景名胜资源无疑属于准公共物品。

（三）景区资源外部性特征

景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益，而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐，提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设，提高了当地的知名度，增加了就业机会与隐性收入，从而提高了当地的整体社会福利，旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展，会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。

（四）景区资源信息不对称性

信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时，旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象，旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势，旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱，甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。

基于委托理论的旅游景区行政管理模式

（一）委托理论概述

委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中, 但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。

委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人，他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数，委托人一方面对其人进行激励；另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。

（二）委托管理模式

如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论，旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系（如图1）。

旅游景区实施委托模式的建议

（一）完善相关法律法规

目前，国家所颁布的有关旅游区（点）经营管理上的主要法律文件有《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》以及《旅游景区（点）的质量等级规划与评定》等。这些规定在一定程度上规范了旅游景区（点）的经营，促进了环境与资源的保护。但是，也应看到，随着旅游业的发展，旅游景区在旅游业中的地位、作用已经不可同日而语，其所面临的制约性因素也相继发生了变化，一些条例在立法的高度和操作性上都已无法适应旅游业发展的需要。

此外，有很多是以“暂行条例”、“暂行规定”、“暂行办法”等形式存在。这种法律的不成熟和不稳定大大削弱了旅游法律的权威性，使其对旅游活动的管理、规范、指导和保障作用等功能被大大削弱。因此，旅游行政管理部门在对现有的旅游法规、规章进行完善的基础上，对不同归口管理单位的法律法规进行整合至关重要；同时，应加强旅游行政执法的力度，统一处理旅游违法行为；此外，还可借鉴国际旅游发达国家的旅游立法经验，促进旅游法制建设的现代化和国际化进程。

（二）合理规划旅游景区

目前，在旅游景区的经营过程中，由于旅游资源大多属于公共资源，大部分经营者、管理者都只追求其经济利益，规划缺乏长远性，过度开发、先开发后治理的现象普遍存在。这就要求有关部门摒弃以往的资源导向的开发战略，转向创新规划开发。创新规划开发即景区必须面向市场、适应市场、对内部资源进行筛选加工。因此，国家相关旅游行政部门特别是各地方政府旅游局首先应对旅游规划工作给予足够的重视。其次在规划编制单位由旅游行政部门向社会公开招标，规划编制完成后力求认真实施，使其在开发经营景区的过程中注重景区的长远发展，加强对景区资源的长远保护，将短期利益和长期利益结合起来，以实现旅游景区的可持续发展。此外，在景区的开发经营过程中要顾及到周围社区的发展，实现共赢局面。

 

（三）景区所有权与经营权相分离

景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾，而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此，政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革，不仅要实现政企分开，把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商，从宏观上给予企业一定的指导；而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状，基于委托理论，把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人，集中行使景区的行政管理权，原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来，旅游管理部门就有了明确的权限和职能，企业有了明确的责任，激发了企业的积极性和热情。

（四）改善景区投资环境以扩宽资金来源

虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展，相继投入了大量资金，但是单靠政府单方面的投入是远远不够的，致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此，积极营造良好的投资环境，吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先，要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主，因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时，不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外，在费改税之后，部分收费项目模糊，因企业而定，在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目，对景区内的企业乱摊派，这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止，提高企业投资的积极性，增加企业投资的信心。其次，增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析，做可行性研究和宣传，以赢得银行的信任和支持，努力增大银行的贷款规模；再次，采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金，由旅游管理部门负责基金的具体运作，景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。

（五）注重交叉地带景区的开发与管理

目前，处在交叉地带的许多景区景点，由于在行政划分上同时属于多个地区管理，导致出现了实际上的无人管理，或只从自己受益的角度规划与开发，注重局部利益，没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源，建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织，负责交叉地带旅游资源的规划与开发，地方不再对其进行直接管理，而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责，但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持，争取发挥特有资源的优势，实现帕累托最优的共赢局面。

（六）加强景区人力资源开发与管理

虽然目前旅游从业人员日渐增多，但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求，首先制订旅游人才建设整体规划。其次，从委托理论出发，对旅游从业人员进行指定地点的集中培训，提升区域整体服务质量。此外，加强对旅游教育的管理，包括控制和调整旅游教育整体结构；强化旅游人才素质教育；加强旅游学科和课程建设等。

参考文献：

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1　我国度假旅游的开发模式

(1)整体租赁经营模式。是指在一个旅游度假景区内，将景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断性建设、经营、管理该旅游度假区，并按约定比例由景区所有者和出资经营者共同分享经营收益。这是一种由政府出资源，企业出资金，政企共同受益的旅游度假区治理模式，是一种市场化经营公共度假旅游资源的模式，体现公共性资源、企业化经营、专业化管理、市场化发展的特点。

(2)股份制企业经营模式。是指旅游度假景区为了筹集开发建设资金，对景区经营企业实行股份制改造，并由政府委托股份制企业独家经营旅游度假区，或者在景区经营企业的基础上新组建一家股份制公司，政府授权其独家经营景区资格的方式。这种模式构造了景区经营强大的市场融资能力，广泛吸纳了社会资本的注入，同时借助股份制企业的先进机制，依靠对旅游度假区的垄断经营，以投入高额资本、创造优质旅游产品、追求高额投资回报为目标。

(3)上市公司经营模式。是指旅游度假景区经营企业经过股份制上市以后，受景区管理机构的委托，经营包括景区门票在内的一切旅游业务，成为景区内唯一负责旅游经营的机构，对旅游度假区实行垄断性经营的方式。采用这种模式进行经营的旅游度假区，其所有权归属于景区管理机构，其经营权由景区管理机构委托给了上市公司；景区上市公司统一负责景区旅游资源的开发利用，而资源的保护工作由景区管理机构承担。这一模式是典型的景区管理权与经营权、开发权与保护权“四权”完全分离的度假旅游景区经营模式。

(4)整合开发经营模式。是指对于依托公共文物资源的旅游度假区，在保证国家完全拥有文物资源所有权和有效保护的前提下，由政府统一安排，对文物旅游度假区的文物类公共性资产和非文物类经营性资产进行统一整合，按照政企分开、事企分开、所有权主体与经营权主体分离的原则，将文物景区的文物事业发展职能和旅游市场经营职能分开，事业部分统一归文物部门，按照事业规律管理，企业部分组建经营开发实体，统一划归政府直属国有独资的旅游集团企业统一管理，科学开发，市场化经营。

(5)网络复合治理模式。是指一个度假旅游景区设立拥有政府管理权限的景区管理机构，同时行使同级旅游行政管理部门的职权，对旅游度假区实施一体化(只有一个管理主体)、封闭式、全方位管理的方式。景区的所有权与经营权都属于作为政府的景区管理机构，但景区经营由景区管理机构的独资企业采取部分直接经营，部分由与社会资本共同组建规范的股份公司经营的方式进行，景区的旅游业务开拓紧密依托旅游部门的市场网络开展，在这个模式中，旅游度假区的经营权绝大部分控制在景区所有者——景区管理机构手中，少部分控制在合资公司中；景区旅游资源的保护权主要在景区管理机构手中，景区经营企业主要负责旅游资源开发，但同时在开发过程中有保护资源的绝对责任，是一个所有权与经营权、开发权与保护权部分分离的度假旅游景区治理模式。

2　我国度假旅游开发存在的问题

长期以来，由于旅游景区体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位制约、交通等基础设施薄弱、资金投入不足和人才匮乏，使得国内度假旅游景区在经营发展中存在很多问题，主要表现在以下六个方面：

(1)多头管理，多重目标。目前，我国度假旅游景区的宏观管理格局是政出多门，体制混乱。现行的管理体制的主要问题是多重目标与企业经营之间的矛盾，而随处可见的多重管理加剧了这种矛盾。 　(2)秩序混乱，服务较差。度假旅游景区安全隐患较为严重，旅游者的权益得不到切实保证。这几年发生的大的旅游安全事故，相当一部分就是因此引起的。急功近利，内部机制不合理，不科学，管理混乱。有的景区层层转包，各行其是，秩序混乱。

(3)资源破坏，环境污染。我国度假旅游景区资源与环境保护的问题，表现在景区破坏性建设严重，自然景区城市化突出。有些素质不高的企业胡乱开发度假旅游资源，如酒店、别墅、停车场等，使景区建设庸俗化，对自然资源的破坏很大。许多度假旅游景区出现资源退化，不仅有客流量大造成的自然退化，更主要的是保护不力。景区的环境污染问题也很严重，由于生活垃圾处理不好，环保技术不过关，造成景区卫生不好，由此而引起污染问题普遍存在。

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旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容,它直接关系到旅游景区的可持续发展。根据公共行政管理和旅游行政管理的基本理论观点,旅游景区行政管理可以初步理解为:从中央到地方的各级人民政府,通过其授权的相关旅游职能机构,依据国家有关政策法规、方针、遵循旅游景区自身的发展规律和特点,对本国、本地区的旅游景区进行总体管理和综合调控的过程。简言之,就是旅游行政部门对旅游景区的总体管理。

张听竹对风景名胜区的政府规制研究中指出,应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理,使旅游景区变成一个小级别的行政单位,把资源保护的职能内生化,将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收费权一体化,而刘秉升却认为旅游景区作为旅游经营单位,从事企业化经营,政府在这个过程中应加强管理的力度,尤其是法制管理、规划管理及技术管理。张凌云认为当前我国旅游景区实行行政事业性管理必须采取市场化的经营方式,推行企业化管理。张吉林在研究我国西部旅游景区管理模式时认为采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现。

旅游景区资源特征分析

(一)景区资源垄断性特征

旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性,决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制,否则,景区经营者可能滥用其垄断地位,为获取垄断利润而制定较高价格,从而损害公众利益的实现。

(二)景区资源公共物品特征

经济学研究表明,公共物品在不具有排它性的同时,根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”,即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数,即拥挤点时,公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内,可以增加额外的消费而不会产生竞争,即每增加一个消费者的边际成本为零;当超过拥挤点之后,增加更多的消费者将减少所有消费者的效用,增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论,风景名胜资源无疑属于准公共物品。

(三)景区资源外部性特征

景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益,而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐,提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设,提高了当地的知名度,增加了就业机会与隐性收入,从而提高了当地的整体社会福利,旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展,会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。

(四)景区资源信息不对称性

信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时,旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象,旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势,旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱,甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。

基于委托理论的旅游景区行政管理模式

(一)委托理论概述

委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下,委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中, 但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。

委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化,权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了;另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人,他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数,委托人一方面对其人进行激励;另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。

(二)委托管理模式

如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性,那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论,旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系(如图1)。

旅游景区实施委托模式的建议

(一)完善相关法律法规

目前,国家所颁布的有关旅游区(点)经营管理上的主要法律文件有《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》以及《旅游景区(点)的质量等级规划与评定》等。这些规定在一定程度上规范了旅游景区(点)的经营,促进了环境与资源的保护。但是,也应看到,随着旅游业的发展,旅游景区在旅游业中的地位、作用已经不可同日而语,其所面临的制约性因素也相继发生了变化,一些条例在立法的高度和操作性上都已无法适应旅游业发展的需要。

此外,有很多是以“暂行条例”、“暂行规定”、“暂行办法”等形式存在。这种法律的不成熟和不稳定大大削弱了旅游法律的权威性,使其对旅游活动的管理、规范、指导和保障作用等功能被大大削弱。因此,旅游行政管理部门在对现有的旅游法规、规章进行完善的基础上,对不同归口管理单位的法律法规进行整合至关重要;同时,应加强旅游行政执法的力度,统一处理旅游违法行为;此外,还可借鉴国际旅游发达国家的旅游立法经验,促进旅游法制建设的现代化和国际化进程。

(二)合理规划旅游景区

目前,在旅游景区的经营过程中,由于旅游资源大多属于公共资源,大部分经营者、管理者都只追求其经济利益,规划缺乏长远性,过度开发、先开发后治理的现象普遍存在。这就要求有关部门摒弃以往的资源导向的开发战略,转向创新规划开发。创新规划开发即景区必须面向市场、适应市场、对内部资源进行筛选加工。因此,国家相关旅

游行政部门特别是各地方政府旅游局首先应对旅游规划工作给予足够的重视。其次在规划编制单位由旅游行政部门向社会公开招标,规划编制完成后力求认真实施,使其在开发经营景区的过程中注重景区的长远发展,加强对景区资源的长远保护,将短期利益和长期利益结合起来,以实现旅游景区的可持续发展。此外,在景区的开发经营过程中要顾及到周围社区的发展,实现共赢局面。

(三)景区所有权与经营权相分离

景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾,而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此,政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革,不仅要实现政企分开,把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商,从宏观上给予企业一定的指导;而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状,基于委托理论,把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人,集中行使景区的行政管理权,原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来,旅游管理部门就有了明确的权限和职能,企业有了明确的责任,激发了企业的积极性和热情。

(四)改善景区投资环境以扩宽资金来源

虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展,相继投入了大量资金,但是单靠政府单方面的投入是远远不够的,致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此,积极营造良好的投资环境,吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先,要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主,因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时,不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外,在费改税之后,部分收费项目模糊,因企业而定,在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目,对景区内的企业乱摊派,这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止,提高企业投资的积极性,增加企业投资的信心。其次,增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析,做可行性研究和宣传,以赢得银行的信任和支持,努力增大银行的贷款规模;再次,采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金,由旅游管理部门负责基金的具体运作,景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。

(五)注重交叉地带景区的开发与管理

目前,处在交叉地带的许多景区景点,由于在行政划分上同时属于多个地区管理,导致出现了实际上的无人管理,或只从自己受益的角度规划与开发,注重局部利益,没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源,建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织,负责交叉地带旅游资源的规划与开发,地方不再对其进行直接管理,而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责,但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持,争取发挥特有资源的优势,实现帕累托最优的共赢局面。

(六)加强景区人力资源开发与管理

虽然目前旅游从业人员日渐增多,但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求,首先制订旅游人才建设整体规划。其次,从委托理论出发,对旅游从业人员进行指定地点的集中培训,提升区域整体服务质量。此外,加强对旅游教育的管理,包括控制和调整旅游教育整体结构;强化旅游人才素质教育;加强旅游学科和课程建设等。

参考文献:

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1我国度假旅游的开发模式

(1)整体租赁经营模式。是指在一个旅游度假景区内，将景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断性建设、经营、管理该旅游度假区，并按约定比例由景区所有者和出资经营者共同分享经营收益。这是一种由政府出资源，企业出资金，政企共同受益的旅游度假区治理模式，是一种市场化经营公共度假旅游资源的模式，体现公共性资源、企业化经营、专业化管理、市场化发展的特点。

(2)股份制企业经营模式。是指旅游度假景区为了筹集开发建设资金，对景区经营企业实行股份制改造，并由政府委托股份制企业独家经营旅游度假区，或者在景区经营企业的基础上新组建一家股份制公司，政府授权其独家经营景区资格的方式。这种模式构造了景区经营强大的市场融资能力，广泛吸纳了社会资本的注入，同时借助股份制企业的先进机制，依靠对旅游度假区的垄断经营，以投入高额资本、创造优质旅游产品、追求高额投资回报为目标。

(3)上市公司经营模式。是指旅游度假景区经营企业经过股份制上市以后，受景区管理机构的委托，经营包括景区门票在内的一切旅游业务，成为景区内唯一负责旅游经营的机构，对旅游度假区实行垄断性经营的方式。采用这种模式进行经营的旅游度假区，其所有权归属于景区管理机构，其经营权由景区管理机构委托给了上市公司；景区上市公司统一负责景区旅游资源的开发利用，而资源的保护工作由景区管理机构承担。这一模式是典型的景区管理权与经营权、开发权与保护权“四权”完全分离的度假旅游景区经营模式。

(4)整合开发经营模式。是指对于依托公共文物资源的旅游度假区，在保证国家完全拥有文物资源所有权和有效保护的前提下，由政府统一安排，对文物旅游度假区的文物类公共性资产和非文物类经营性资产进行统一整合，按照政企分开、事企分开、所有权主体与经营权主体分离的原则，将文物景区的文物事业发展职能和旅游市场经营职能分开，事业部分统一归文物部门，按照事业规律管理，企业部分组建经营开发实体，统一划归政府直属国有独资的旅游集团企业统一管理，科学开发，市场化经营。

(5)网络复合治理模式。是指一个度假旅游景区设立拥有政府管理权限的景区管理机构，同时行使同级旅游行政管理部门的职权，对旅游度假区实施一体化(只有一个管理主体)、封闭式、全方位管理的方式。景区的所有权与经营权都属于作为政府的景区管理机构，但景区经营由景区管理机构的独资企业采取部分直接经营，部分由与社会资本共同组建规范的股份公司经营的方式进行，景区的旅游业务开拓紧密依托旅游部门的市场网络开展，在这个模式中，旅游度假区的经营权绝大部分控制在景区所有者——景区管理机构手中，少部分控制在合资公司中；景区旅游资源的保护权主要在景区管理机构手中，景区经营企业主要负责旅游资源开发，但同时在开发过程中有保护资源的绝对责任，是一个所有权与经营权、开发权与保护权部分分离的度假旅游景区治理模式。

2我国度假旅游开发存在的问题

长期以来，由于旅游景区体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位制约、交通等基础设施薄弱、资金投入不足和人才匮乏，使得国内度假旅游景区在经营发展中存在很多问题，主要表现在以下六个方面：

(1)多头管理，多重目标。目前，我国度假旅游景区的宏观管理格局是政出多门，体制混乱。现行的管理体制的主要问题是多重目标与企业经营之间的矛盾，而随处可见的多重管理加剧了这种矛盾。

(2)秩序混乱，服务较差。度假旅游景区安全隐患较为严重，旅游者的权益得不到切实保证。这几年发生的大的旅游安全事故，相当一部分就是因此引起的。急功近利，内部机制不合理，不科学，管理混乱。有的景区层层转包，各行其是，秩序混乱。

(3)资源破坏，环境污染。我国度假旅游景区资源与环境保护的问题，表现在景区破坏性建设严重，自然景区城市化突出。有些素质不高的企业胡乱开发度假旅游资源，如酒店、别墅、停车场等，使景区建设庸俗化，对自然资源的破坏很大。许多度假旅游景区出现资源退化，不仅有客流量大造成的自然退化，更主要的是保护不力。景区的环境污染问题也很严重，由于生活垃圾处理不好，环保技术不过关，造成景区卫生不好，由此而引起污染问题普遍存在。

篇13

1　我国度假旅游的开发模式

(1)整体租赁经营模式。是指在一个旅游度假景区内，将景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断性建设、经营、管理该旅游度假区，并按约定比例由景区所有者和出资经营者共同分享经营收益。这是一种由政府出资源，企业出资金，政企共同受益的旅游度假区治理模式，是一种市场化经营公共度假旅游资源的模式，体现公共性资源、企业化经营、专业化管理、市场化发展的特点。

(2)股份制企业经营模式。是指旅游度假景区为了筹集开发建设资金，对景区经营企业实行股份制改造，并由政府委托股份制企业独家经营旅游度假区，或者在景区经营企业的基础上新组建一家股份制公司，政府授权其独家经营景区资格的方式。这种模式构造了景区经营强大的市场融资能力，广泛吸纳了社会资本的注入，同时借助股份制企业的先进机制，依靠对旅游度假区的垄断经营，以投入高额资本、创造优质旅游产品、追求高额投资回报为目标。

(3)上市公司经营模式。是指旅游度假景区经营企业经过股份制上市以后，受景区管理机构的委托，经营包括景区门票在内的一切旅游业务，成为景区内唯一负责旅游经营的机构，对旅游度假区实行垄断性经营的方式。采用这种模式进行经营的旅游度假区，其所有权归属于景区管理机构，其经营权由景区管理机构委托给了上市公司；景区上市公司统一负责景区旅游资源的开发利用，而资源的保护工作由景区管理机构承担。这一模式是典型的景区管理权与经营权、开发权与保护权“四权”完全分离的度假旅游景区经营模式。

(4)整合开发经营模式。是指对于依托公共文物资源的旅游度假区，在保证国家完全拥有文物资源所有权和有效保护的前提下，由政府统一安排，对文物旅游度假区的文物类公共性资产和非文物类经营性资产进行统一整合，按照政企分开、事企分开、所有权主体与经营权主体分离的原则，将文物景区的文物事业发展职能和旅游市场经营职能分开，事业部分统一归文物部门，按照事业规律管理，企业部分组建经营开发实体，统一划归政府直属国有独资的旅游集团企业统一管理，科学开发，市场化经营。

(5)网络复合治理模式。是指一个度假旅游景区设立拥有政府管理权限的景区管理机构，同时行使同级旅游行政管理部门的职权，对旅游度假区实施一体化(只有一个管理主体)、封闭式、全方位管理的方式。景区的所有权与经营权都属于作为政府的景区管理机构，但景区经营由景区管理机构的独资企业采取部分直接经营，部分由与社会资本共同组建规范的股份公司经营的方式进行，景区的旅游业务开拓紧密依托旅游部门的市场网络开展，在这个模式中，旅游度假区的经营权绝大部分控制在景区所有者——景区管理机构手中，少部分控制在合资公司中；景区旅游资源的保护权主要在景区管理机构手中，景区经营企业主要负责旅游资源开发，但同时在开发过程中有保护资源的绝对责任，是一个所有权与经营权、开发权与保护权部分分离的度假旅游景区治理模式。

2　我国度假旅游开发存在的问题

长期以来，由于旅游景区体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位制约、交通等基础设施薄弱、资金投入不足和人才匮乏，使得国内度假旅游景区在经营发展中存在很多问题，主要表现在以下六个方面：

(1)多头管理，多重目标。目前，我国度假旅游景区的宏观管理格局是政出多门，体制混乱。现行的管理体制的主要问题是多重目标与企业经营之间的矛盾，而随处可见的多重管理加剧了这种矛盾。

(2)秩序混乱，服务较差。度假旅游景区安全隐患较为严重，旅游者的权益得不到切实保证。这几年发生的大的旅游安全事故，相当一部分就是因此引起的。急功近利，内部机制不合理，不科学，管理混乱。有的景区层层转包，各行其是，秩序混乱。

(3)资源破坏，环境污染。我国度假旅游景区资源与环境保护的问题，表现在景区破坏性建设严重，自然景区城市化突出。有些素质不高的企业胡乱开发度假旅游资源，如酒店、别墅、停车场等，使景区建设庸俗化，对自然资源的破坏很大。许多度假旅游景区出现资源退化，不仅有客流量大造成的自然退化，更主要的是保护不力。景区的环境污染问题也很严重，由于生活垃圾处理不好，环保技术不过关，造成景区卫生不好，由此而引起污染问题普遍存在。